当事人对于行政登记行为具有信赖利益，行政机关对登记错误造成的损失应予赔偿

　　裁判要点

　　金马公司、公有资产公司先后签订有《抵押物变卖协议》和《国有土地使用权转让合同》，公有资产公司持有涉案土地使用权证，基于不动产登记的公示公信原则，金马公司有理由相信合同标的即涉案土地使用权系合法有效的。同时金马公司作为交易方，取得涉案土地使用权支付了对价，之后也取得了《国有土地使用证》。至于溧水区政府提出，2003年涉案土地性质实际为集体所有，之前未经合法征收土地性质不会变更为国有的问题。由于金马公司的前手公有资产公司所持涉案土地使用权即登记为国有，金马公司对于行政登记行为具有信赖利益。即使土地登记性质出现错误，主要过错仍在于行政机关，不能以此认定金马公司“取得”行为违法。涉案土地部分已被出让，客观上无法返还，且溧水区政府答辩称其不愿意返还涉案土地，故应当由溧水区政府以支付赔偿金的形式承担赔偿责任。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　(2017)最高法行申8375号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：南京市溧水金马实业有限公司。住所地：南京市溧水区白马镇笪里。

　　法定代表人：何芳芳，董事长。

　　委托诉讼代理人：孙宪超、景忠，国浩律师（南京）事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：南京市溧水区人民政府。住所地：南京市溧水区大东门街68号。

　　法定代表人薛凤冠，区长。

　　委托诉讼代理人：张鹏，工作人员。

　　委托诉讼代理人：华洪群，江苏薛济民律师事务所律师。

　　再审申请人南京市溧水金马实业有限公司（以下简称金马公司）诉被申请人南京市溧水区人民政府（以下简称溧水区政府）行政赔偿一案，江苏省南京市中级人民法院于2016年5月12日作出（2015）宁行赔初字第10号行政赔偿判决，驳回金马公司的诉讼请求。金马公司不服提起上诉，江苏省高级人民法院于2017年3月7日作出（2016）苏行赔终11号行政赔偿判决，驳回上诉，维持一审判决。金马公司仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员白雅丽担任审判长并主审、审判员耿宝建、汪军参加的合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　一审法院查明，原溧水县人民政府（以下简称原溧水县政府）于2003年2月24日向金马公司颁发宁溧国用（2003）字第150号《国有土地使用证》（以下简称150号土地证），该证载明土地位于溧水县××路南，地号为100-033-426，使用权类型为出让，使用权面积为194473.42平方米。2008年11月21日，原溧水县国土资源局经原溧水县政府批准作出溧国土资闲置罚［2008］1号《闲置土地处置决定书》（以下简称1号处置决定），就100-033-426号地块，以金马公司自国有土地使用权转让合同生效之日起满2年未开工建设形成土地闲置为由，决定无偿收回土地使用权，要求金马公司办理注销土地登记手续，交回土地使用证。2008年11月30日，原溧水县政府作出溧政函［2008］48号《关于注销宁溧国用［2003］字第150号国有土地使用证的决定》（以下简称48号注销决定），决定注销金马公司涉案土地使用权登记，原先领取的150号土地证同时作废。2013年12月12日，南京市人民政府（以下简称南京市政府）作出［2009］宁行复31号《行政复议决定书》（以下简称31号复议决定），以事实认定不清为由，确认1号处置决定违法。金马公司诉至法院，要求撤销31号复议决定。2014年8月8日，南京市中级人民法院作出（2014）宁行初字第21号行政判决，驳回金马公司的诉讼请求。2014年12月22日，江苏省高级人民法院作出（2014）苏行终字第00147号行政判决，撤销（2014）宁行初字第21号行政判决、撤销31号复议决定、责令南京市政府在判决生效之日起六十日内重新作出行政复议决定。2015年3月2日，南京市政府作出（2015）宁行复再第1号《行政复议决定书》（以下简称1号复议决定），以事实认定不清为由，撤销1号处置决定。2015年7月21日，金马公司向溧水区政府（原溧水县政府）提交国家赔偿申请书，要求返还涉案土地使用权。2015年9月16日，溧水区政府作出（2015）溧政赔字第1号《南京市溧水区人民政府不予赔偿决定书》（以下简称1号不予赔偿决定），认为涉案土地使用权与刑事案件相关联，而刑事案件正在侦查中，以金马公司的赔偿申请缺乏事实依据为由，决定予以驳回、不予赔偿。另查明，南京市溧水区人民检察院于2015年7月31日向溧水区政府出具公函称，南京金蛙股份有限公司（以下简称金蛙公司）董事长兼总经理杜小马虚增该公司欠金马公司的债务3500多万元，涉嫌贪污罪，于2014年8月10日进行立案侦查。金马公司及其法定代表人何芳芳（系杜小马之妻）利用上述虚增的债权非法套取涉案的土地使用权，涉嫌共同贪污罪于2014年10月23日被补充侦查。再查明，2004年2月14日，溧水区政府就涉案相关地块颁发了宁溧集有（2004）第03176号和宁溧集有（2004）第03181号两份集体土地所有权证。

　　二审法院另查明，原溧水县政府于2008年11月30日作出的48号注销决定并未经法定途径被确认为违法、无效或被撤销。江苏省高级人民法院于2014年12月22日作出（2014）苏行终字第00147号行政判决，其中认定金马公司未能提供有效证据证明该公司依法通过转让取得涉案土地使用权，该判决业已生效。金马公司提起本案诉讼，请求判决溧水区政府向金马公司返还涉案地块的土地使用权。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国国家赔偿法》第二条第一款、第四条规定及侵权法的相关原理，行政机关承担行政赔偿责任的要件应当包括：行政行为已经被有权机关撤销或者确认违法、当事人的合法权益受到侵害、违法行政行为与合法权益受损之间存在因果关系。本案中，金马公司已经取得的国有土地使用权被1号处置决定收回，后1号处置决定又被1号复议决定撤销，故金马公司对涉案地块的权利应当自行恢复到1号处置决定作出之前的状态，金马公司对涉案土地的权利并没有丧失，金马公司亦不因此产生对应的损失。因涉案土地上目前存在集体土地所有权证，金马公司无法实际使用该土地与之相关，而与1号处置决定并无法律上的因果关系。因违法行政行为与合法权益受损之间不存在因果关系，金马公司要求返还涉案土地使用权的行政赔偿主张，不符合法律规定。一审法院依照《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十三条之规定，判决驳回金马公司的诉讼请求。

　　二审法院认为，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条、第七条第一款规定，国家依法实行土地登记发证制度；依法登记的土地所有权和土地使用权受法律保护；依法收回用地单位的土地使用权的，由原土地登记机关注销土地登记。本案中，虽然原国土资源局就涉案土地作出的1号处置决定被撤销，但原溧水县政府作出的注销金马公司名下的150号土地证的48号注销决定，并未经法定途径被确认为违法、无效或被撤销，故金马公司对涉案土地的使用权仍受48号注销决定羁束，一审判决关于“金马公司已经取得的国有土地使用权被1号处置决定收回，后1号处置决定又被1号复议决定撤销，故金马公司对涉案地块的权利应当自行恢复到1号处置决定作出之前的状态，金马公司对涉案土地的权利并没有丧失”的表述不当，应予纠正。同时，在原溧水县政府作出48号注销决定后，（2014）苏行终字第00147号行政判决已确认金马公司未能提供有效证据证明其依法通过转让取得涉案土地使用权，故金马公司关于要求返还涉案土地使用权的行政赔偿主张，并无事实根据和法律依据。综上，金马公司的上诉理由不能成立，不予支持。一审判决驳回金马公司的诉讼请求正确。二审判决驳回上诉，维持一审判决。

　　再审申请人金马公司申请再审，请求撤销一、二审判决，支持其诉讼请求。主要理由为：1.48号注销决定系对1号处置决定的行政强制执行，1号处置决定已被撤销，再审申请人已不受48号注销决定的羁束；2．再审申请人取得涉案土地使用权有转让合同等合法根据。

　　被申请人溧水区政府请求驳回金马公司的再审申请，主要答辩意见为：1．金马公司取得涉案土地使用权本身存在瑕疵，该土地名为国有实为集体性质，金马公司无法实际使用涉案土地与之相关，而与1号处置决定并无法律上的因果关系；2．金马公司主张的涉案土地使用权系从金马公司、原公有资产经营（控股）有限公司（以下简称公有资产公司）、金蛙公司三方债权债务协议取得，而非从政府取得。如果其认为涉案土地使用权未能实现，应根据其权利来源，基于民事法律关系向公有资产公司提出违约赔偿之诉。

　　本院经审理另查明：

　　一、金马公司取得涉案土地使用权情况。金马公司、公有资产公司、金蛙公司三方于2003年2月22日签订《抵押物变卖协议》，约定：金蛙公司因欠金马公司58502478.52元货款，以金蛙公司所有的溧水县××路××土地、厂房作抵押担保。金蛙公司将抵押物作价47492100元卖给公有资产公司，其余11010378.52元中的10849900元债务亦一并转让给公有资产公司。公有资产公司以本案涉案土地使用权作价支付给金马公司。金蛙公司尚欠金马公司160478.52元，金蛙公司与金马公司另行协商支付办法。同日，金马公司与公有资产公司签订《国有土地使用权转让合同》，约定：公有资产公司将涉案土地使用权转让给金马公司，面积291.71亩，土地使用权性质为出让，土地用途为商住用地，转让年限为70年，其中商业份额年限为40年，转让价款为58342000元。公有资产公司负责自涉案土地转让之日起三个月内全部拆迁安置完毕，以净地交给金马公司。

　　二、涉案土地现况。南京市国土资源局溧水分局（原国土资源局，以下简称溧水国土分局）经溧水区政府批准，于2013年11月5日对涉案部分土地发布土地招拍挂出让公告，出让面积96.16亩，土地用途为商业用途，溧水新时代房地产开发有限公司竞得该土地国有建设用地使用权，并已签订国有建设用地使用权出让合同，涉案其余土地处于闲置状态。

　　三、刑事案件相关情况。江苏省南京市中级人民法院于2016年11月22日作出（2015）宁刑二初字第19号刑事判决，以杜小马犯国有公司、企业人员滥用职权罪，判处杜小马有期徒刑五年，租金收益人民币125万元及登记在杜岩（系杜小马之子）名下的机械大厦21层房产予以追缴。判决认定的犯罪事实主要是杜小马未经南京金蛙集团有限公司股东会、董事会研究，擅自将原属于南京市农用车制造厂所有的机械大厦21层房产登记在金蛙公司名下，并抵押给南京金马成实业有限公司（以下简称金马成公司）。后杜小马、何芳芳分别代表金蛙公司、金马成公司通过诉讼的方式将机械大厦第21层转让给金马成公司抵债，后该房产又被过户至杜岩名下，造成南京金蛙集团有限公司房屋产权及租金损失共计1016.31万元。江苏省高级人民法院于2017年7月20日作出（2016）苏刑终339号刑事裁定，驳回上诉，维持一审判决。

　　本院认为：一、关于金马公司取得涉案土地使用权是否合理问题。原审法院认定金马公司违法取得涉案土地使用权的证据不足。从刑事角度看，溧水区政府于2015年9月16日作出1号不予赔偿决定，认为涉案土地使用权与刑事案件相关联，而刑事案件正在侦查中，故以金马公司的赔偿申请缺乏事实依据为由，决定予以驳回、不予赔偿。但根据前述查明的事实可知，江苏省南京市人民检察院于2015年6月30日以贪污罪对杜小马提起公诉，在此之中曾两次退回南京市溧水区人民检察院补充侦查。江苏省南京市人民检察院的《起诉书》中对之前南京市溧水区人民检察院《起诉意见书》中提出的“杜小马利用职务便利与何芳芳合谋，在公有资产公司收购金蛙公司资产及用国有土地置换金蛙公司债务过程中，虚增金蛙公司欠金马公司的债务3500多万，套取国有土地”未予以认定。江苏省南京市中级人民法院（2015）宁刑二初字第19号刑事判决以杜小马犯国有公司、企业人员滥用职权罪，判处有期徒刑五年，租金收益人民币125万元及登记在杜岩名下的机械大厦21层房产予以追缴。江苏省高级人民法院（2016）苏刑终339号刑事裁定维持一审判决。因此，1号不予赔偿决定当时作出时理由能够成立，但现已明显无法适用。同时，从民事角度看，金马公司、公有资产公司、金蛙公司先后签订有《抵押物变卖协议》和《国有土地使用权转让合同》，公有资产公司持有涉案土地使用权证，基于不动产登记的公示公信原则，金马公司有理由相信合同标的即涉案土地使用权系合法有效的。同时金马公司作为交易方，取得涉案土地使用权支付了对价，之后也取得了《国有土地使用证》。至于溧水区政府提出，2003年涉案土地性质实际为集体所有，之前未经合法征收土地性质不会变更为国有的问题。由于金马公司的前手公有资产公司所持涉案土地使用权即登记为国有，金马公司对于行政登记行为具有信赖利益。即使土地登记性质出现错误，主要过错仍在于行政机关，不能以此认定金马公司“取得”行为违法。

　　二、关于48号注销决定的性质问题。1999年施行的《闲置土地处置办法》第四条第二款规定：“在城市规划区范围内，以出让等有偿使用方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，超过出让合同约定的动工开发日期满1年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金20％以下的土地闲置费；满2年未动工开发时，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。”第五条规定：“依照本办法第四条规定收回国有土地使用权的，由市、县人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府批准后予以公告，下达《收回国有土地使用权决定书》，终止土地有偿使用合同或者缴销建设用地批准书，注销土地登记和土地证书。”经查，1号处置决定的内容包括两项，一是无偿收回土地使用权；二是要求金马公司到原国土资源局办理注销土地登记手续，交回土地使用证。并告知金马公司应当在收到本决定书之日起15日内履行本决定。逾期不履行的，原国土资源局将直接注销土地登记和土地使用证书。1号处置决定适用的法律依据主要为上述规定。之后作出的48号注销决定的内容为：“……决定注销你单位位于溧水县××路南地块的国有土地使用权登记，原先领取的宁溧国用［2003］字第150号的《国土土地使用证》同时作废。”1号处置决定本身具有收回土地使用权的法律效果，且48号注销决定的作出系基于原国土资源局对金马公司已发出《闲置土地处置决定书》和《关于注销国有土地使用证的告知书》。因此，48号注销决定仅系1号处置决定的后续附随性行为，是对1号处置决定的执行结论，其并不单独设定权利义务。由于1号处置决定已被1号复议决定撤销，故后续的48号注销决定亦丧失权源依据。二审法院有关“48号注销决定，并未经法定途径被确认为违法、无效或被撤销，故金马公司对涉案土地的使用权仍受48号注销决定羁束”的观点，明显不当。

　　三、关于金马公司提出的赔偿请求是否成立的问题。《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第四条规定：“公民、法人或者其他组织在提起行政诉讼的同时一并提出行政赔偿请求的，人民法院应一并受理。赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，须以赔偿义务机关先行处理为前提。赔偿请求人对赔偿义务机关确定的赔偿数额有异议或者赔偿义务机关逾期不予赔偿，赔偿请求人有权向人民法院提起行政赔偿诉讼。”第二十一条第四项规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。”本案中，金马公司取得的涉案土地使用权被违法处置。1号复议决定可视为确认1号处置决定违法的生效法律文书。据此，金马公司有权提起赔偿请求。《中华人民共和国国家赔偿法》第三十二条规定：“国家赔偿以支付赔偿金为主要方式。能够返还财产或者恢复原状的，予以返还财产或者恢复原状。”原则上1号处置决定被撤销，应恢复原状。但根据现查明的情况，涉案土地部分已被出让，客观上无法返还，且溧水区政府答辩称其不愿意返还涉案土地，故应当由溧水区政府以支付赔偿金的形式承担赔偿责任。

　　另需要说明，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第二条第五项规定：“……（五）农村集体经济组织全部成员转为城镇居民的，原属于其成员集体所有的土地；……”2005年3月4日施行的《国务院法制办公室、国土资源部关于对〈中华人民共和国土地管理法实施条例〉第二条第（五）项的解释意见》规定：“……一、该项规定，是指农村集体经济组织土地被依法征收后，其成员随土地征收已经全部转为城镇居民，该农村集体经济组织剩余的少量集体土地可以依法征收为国家所有。二、本解释自公布之日实施。”由于一、二审法院并未明确涉案土地性质为何及是否已被征收为国有，故现无法确定涉案土地系集体土地还是国有土地，亦无法由此确定应支付赔偿金的数额。

　　综上，金马公司申请再审的理由部分成立，其再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

　　一、本案指令江苏省高级人民法院再审；

　　二、再审期间，中止原判决的执行。

　　审判长 白雅丽

　　审判员 耿宝建

　　审判员 汪　军

　　二〇一八年十二月二十九日

　　法官助理      沈   堃

　　书记员      王   婷

　　来源：鲁法行谈