行政机关撤销行政行为纠错的前提

　　裁判要旨

　　1、对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。

　　2、在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。

　　从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。

　　3、对于行政程序违法的行政行为，可以依职权自行纠正；对于违反法定程序的行政执法行为应当撤销，但是可以补正的除外。

　　4、易志明等三人实质取得案涉土地使用权是有合法依据的，其合法权益应予保护。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2018）最高法行再65号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：易志明，男，1970年10月17日出生，汉族，住湖南省溆浦县。

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：易运兰（曾用名易芬、易兰），女，1963年6月28日出生，汉族，住湖南省溆浦县。

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）：易芳，女，1967年9月24日出生，汉族，住湖南省溆浦县。

　　以上三再审申请人共同委托代理人：易著财，男，1937年2月16日出生，汉族，住湖南省溆浦县，系三再审申请人之父。

　　以上三再审申请人共同委托代理人：吴丹红，北京昊庭律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：溆浦县人民政府。住所地：湖南省溆浦县警予东路169号。

　　法定代表人：谢商成，该县县长。

　　委托代理人：章贻鹏，该县人民政府法制办公室工作人员。

　　一审被告：怀化市人民政府。住所地：湖南省怀化市鹤城区府前路2号。

　　法定代表人：雷绍业，该市市长。

　　委托代理人：瞿书娟，该市人民政府法制和经济研究室工作人员。

　　委托代理人：杨华，该市人民政府法制和经济研究室工作人员。

　　一审第三人：周先平，男，l953年2月8日出生，汉族，住湖南省溆浦县。

　　委托代理人：周重燕，男，1979年12月11日出生，汉族，系湖南省溆浦县，系周先平之子。

　　一审第三人：周先高，男，l956年12月11日出生，汉族，住湖南省溆浦县。

　　委托代理人：刘志南，男，1942年11月8日出生，汉族，住湖南省溆浦县，系周先高之兄。

　　再审申请人易志明、易运兰、易芳（以下简称易志明等三人）因诉被申请人溆浦县人民政府、一审被告怀化市人民政府、一审第三人周先平、周先高土地行政登记一案，不服湖南省高级人民法院（以下简称湖南高院）（2016）湘行终1161号行政判决，向本院申请再审。本院于2017年12月13日作出（2017）最高法行申7455号行政裁定，提审本案。本院提审后依法组成合议庭，于2018年5月22日公开开庭审理了本案，再审申请人易志明等三人的委托代理人易著财、吴丹红，被申请人溆浦县人民政府的委托代理人章贻鹏、唐志，一审被告怀化市人民政府的委托代理人瞿书娟、杨华，一审第三人周先平的委托代理人周重燕、张小林，一审第三人周先高的委托代理人刘志南，均到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。

　　易志明等三人再审请求：撤销湖南高院（2016）湘行终1161号行政判决，维持怀化中院（2015）怀中行初字第73号行政判决。事实和理由：（一）易志明等三人提供的证据能够证明其享有案涉宅基地的使用权并经合法程序确认登记。案涉争议土地是易志明等三人的父亲易著财分别于1982年、1985年和周先平、周先高互换而来。易著财于1985年在争议地上修建房屋，由1987年岗东乡人民政府批准，补办了建房占地审批手续，并交纳罚款1030元。溆浦县人民政府于1992年给易志明等三人颁发《集体土地建设用地使用证》的过程中，争议土地经过了申报、地籍调查、权属审核、注册登记和颁发土地证书等程序，合法有效，应得到法律确认。（二）行政程序存在瑕疵时，应作有利于行政相对人处理。首先，溆浦县人民政府撤销《集体土地建设用地使用证》的依据是1989年《个人建房用地清理登记表》中乡政府及县土地管理机关审查意见栏目均为空白，但该《个人建房用地清理登记表》在填写后，一直保存在土地管理部门的档案中，并非个人持有。鉴于当年办理房屋权证的原始申报材料、政府审批原件等由易著财保存完好，而档案资料由政府部门保管，故相应的举证责任应由政府部门承担，否则应推定《个人建房用地清理登记表》经审查符合条件，才会于1992年颁发《集体土地建设用地使用证》。其次，地籍调查和权属审核是土地管理部门的法定职责，溆浦县国土资源局应根据易志明等三人的土地登记申请进行地籍调查，并对土地权属、面积、用途等逐宗进行全面审核，填写审批意见。溆浦县国土资源局不履行相关职责，其颁证的后果应由溆浦县人民政府承担。即使溆浦县人民政府发证程序存在瑕疵，该瑕疵也并没有达到应予以撤销的程度，完全可以通过补正方式完成。（三）溆浦县人民政府撤证的行政行为不符合土地行政登记基本原则。易志明等三人其家人在案涉争议的土地上建房居住了三十多年，所有建房手续、土地手续均合法，应受法律保护。除非有公共利益的需要才可以依法变更或撤销，但也应补偿。溆浦县人民政府撤销的理由是违反法定程序，且是“不可补正的程序违法”，这是对造成《个人建房用地清理登记表》存在瑕疵原因的曲解。溆浦县人民政府把颁发《集体土地建设用地使用证》的行为定性为行政确认是错误的。（四）湖南高院错误地适用了《湖南省行政程序规定》。《湖南省行政程序规定》系湖南省人民政府于2008年4月17日颁发的第222号令，属于地方政府规章，在法律位阶上显然低于1986年的《中华人民共和国土地管理法》和1989年的《土地登记规则》。湖南高院适用新法撤销过去合法的《集体土地建设用地使用证》，完全是“不利追溯”，逻辑错误。综上所述，易志明等三人认为二审判决明显错误，应当予以纠正，故依法申请再审。

　　本院认为，本案再审的争议焦点是，溆浦县人民政府作出的溆政处撤字(2014)2号决定和怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号行政复议决定是否合法。

　　行政行为一旦作出，即具有确定力及执行力，但是对于违法或不当的行政行为以及由于事实和法律变迁而不宜存续的行政行为，行政机关具有自我纠错的权力和职责。自我纠错的价值在于减少或者避免行政争议的产生，尽早结束行政行为效力的不确定状态，维护行政法律关系的稳定，增强公众对行政机关的认同和信赖。在目前缺少法律明确规定的情况下，行政机关可以采取的自我纠错方式主要有撤销、补正、改变原行政行为、确认违法等方式。从严格依法行政的角度而言，对于所有有瑕疵的行政行为，都可以通过撤销的方式予以纠正。但是从行政效率和效益的角度考虑，基于保护行政相对人的合理信赖利益和减少行政争议产生的考量，行政机关应当采取足够审慎的态度，只有在该行政行为的瑕疵足以影响到实质处理结果时，才采用撤销的方式进行纠错。

　　从程序上看，怀化市人民政府和溆浦县人民政府以行政机关自我纠错为由撤销《集体土地建设用地使用证》的法律依据不足。根据《湖南省行政程序规定》第一百五十八条、第一百六十二条第一款第三项的规定，对于行政程序违法的行政行为，可以依职权自行纠正；对于违反法定程序的行政执法行为应当撤销，但是可以补正的除外。就本案而言，1987年1月1日《中华人民共和国土地管理法》实施后，溆浦县人民政府为了执行相关规定，在本县开展了非农业用地清理登记工作。1989年2月溆浦县政府对案涉土地进行清理登记，并于1992年1月向易志明等三人分别颁发了《集体土地建设用地使用证》。根据1989年《土地登记规则》第七条、第十七条至第二十二条之规定，初始土地登记需要经过申报、地籍调查、权属审核、注册登记后才能由市、县级人民政府向权利人颁发《集体土地建设用地使用证》，这其中还有公告、复查、再登记等公示、救济程序。易志明等三人提交的证据可以证明，其当时已经履行了如实申报、配合清理登记等义务，有理由相信行政机关实际完成了相应的清理、审核等义务。虽然在案涉《个人建房用地清理登记表》中，乡镇政府及县土地管理机关审查意见等栏目均为空白，但这只能证明土地管理部门没有完整履行相关职责，不能以此直接判断溆浦县人民政府对外颁证的行政行为是错误的。《个人建房用地清理登记表》中的审查意见履行流程属于内部审批程序，外部程序不违法而内部审批程序不完整，由此作出的颁证行为不能认定为行政程序违法，不应由行政相对人承担撤证的不利后果。而且，本案没有证据证明利害关系人在《集体土地建设用地使用证》的办证公告期内对颁证行为提出异议。在颁证之后的2002年，溆浦县国土资源局又在易志明等三人的《集体土地建设用地使用证》上的“变更记事”一栏对易志明、易运兰、易芳的原有土地使用面积中的扩充面积部分作了处理，即分别为易运兰、易芳、易志明补办了38.5平方米、38.5平方米和44平方米。可见，溆浦县国土资源局在2002年的补办处理行为，进一步确认了易志明等三人取得《集体土地建设用地使用证》的合法性。因此，溆浦县人民政府为易志明等三人颁发《集体土地建设用地使用证》的行政程序虽然存在一定瑕疵，但该瑕疵不构成严重程序违法，在没有证据证明该瑕疵是不能补正的情形下，撤销颁证的行政行为法律依据不足。

　　从实体上分析，易志明等三人提供的证据也可以证明，其取得案涉土地的使用权是有合法来源和依据的。根据原审查明的事实看，案涉土地最初是易志明等三人通过其父亲易著财与周先平、周先高分别于1982年、1985年互换土地而来。其中，周先高还与易著财于1985年订立了《兑换自留地协议》，该份协议并未载明双方是临时换地。在1992年《集体土地建设用地使用证》颁发之前，易著财从1985年就开始在案涉土地上建房，并办理了建房占地审批手续，取得了溆浦县人民政府颁发的《宅基地使用证》。本案没有证据证明周先平、周先高对易著财当时建房事实提出过异议。而且，易志明等三人的家庭已在争议的土地上建房并居住近30年，说明其家庭客观上对该宅基地的使用已形成历史事实，不能轻易予以否定。由此可见，易志明等三人实质取得案涉土地使用权是有合法依据的，其合法权益应予保护。

　　至于溆浦县人民政府、怀化市人民政府辩称的易志明等三人办证造假、整个家族的宅基地面积总和严重超标的问题，两级人民政府作出的行政决定中，均是认为颁证未履行法定的审批程序，均根据《中华人民共和国土地管理法》（1988年修正）第三十八条第一款、《湖南省行政程序规定》第一百五十八条规定作出的撤证决定和复议决定，即行政机关并非基于易志明等三人办证时造假、整个家族宅基地面积总和超标这一理由作出的撤证决定。而且，案涉易志明、易运兰、易芳登记的集体土地使用面积是80平方米、70平方米和70平方米，该三人获得土地使用权登记时均已成年，本案不能以该三人和其他兄弟姐妹的土地使用权面积总和来计算该三人的宅基地面积是否超标的问题。况且，溆浦县国土资源局在2002年对易志明等三人登记的集体土地使用面积的超标部分作了补办处理，故即便存在土地使用面积超标，也因行政机关的补办处理而合法化。

　　还应当指出的是，溆浦县人民政府针对案涉土地先后作出三个行政决定，即先是撤证决定，然后是撤销撤证决定，最后再次做出撤证决定，且第一次撤证和第二次撤证的理由完全一致，仅仅在第二次撤证决定中多引用了法律条款。溆浦县政府的上述行为表明，其自身对是否应当撤销颁证行为先后作出相反的结论，不符合行政行为稳定性的要求，严重损害了行政机关的公信力。

　　综上所述，溆浦县人民政府作出的溆政处撤字(2014)2号决定和怀化市人民政府作出的怀府复决字(2015)36号行政复议决定，法律依据不足，应予撤销。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，二审判决适用法律错误，应予纠正。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条、第一百二十二条之规定，判决如下：

　　一、撤销湖南省高级人民法院（2016）湘行终1161号行政判决；

　　二、维持湖南省怀化市中级人民法院（2015）怀中行初字第73号行政判决。

　　一、二审案件受理费各50元，由溆浦县人民政府、怀化市人民政府共同负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 王毓莹

　　审判员 奚向阳

　　审判员 龚　斌

　　二〇一八年七月二十六日

　　法官助理陈亚

　　书记员谢松珊

来源：专注行政法