从一宗案例看集体土地收回的合规路径｜以案说法

　　（来源：i自然全媒体）

　　基本案情

　　韦某为某县某镇某村村民，因身患疾病导致丧失劳动能力且无经济来源，年龄近60岁，无子女。村民委员会（以下简称村委会）将其认定为五保户后，其生活主要依靠村集体供养，每月领取补助。

　　2012年1月，因韦某的房屋年久失修无法居住，为解决韦某居住问题，村委会将建于1960年的旧办公用房修缮改建后，提供给韦某居住。2014年1月，韦某向乡房管所申请了房屋登记，将该房屋登记在其名下，用途为五保户用房。2022年2月，韦某的侄子回乡探亲，将其接回市区居住。

　　自2024年6月起，韦某多次以申请危房改造为由到乡政府反映情况，但因韦某在2022年购买了养老保险，每月有稳定的收入，且房屋原为村委会办公用房，不符合当地危房改造政策。经过反复沟通解释、做工作，其仍坚持要求享受2万元危房改造补助金。为解决韦某诉求，乡政府要求该村村委会核实韦某的真实情况，该村村委会了解到韦某自2022年2月起便不在该村居住，其将五保户房出租给同村廖某堆放化肥、收割机等农资。为处理该村集中供养住房被长期挪为他用问题，2026年2月，村委会决定结合医养项目实施，将被韦某等人挪用的房屋收回，改建为村养老服务中心，为村里老人免费提供养老服务场所。在报乡政府同意后，该村村委会作出收回韦某等人五保用房及集体土地使用权的决定。但韦某认为村委会和乡政府不是收回集体土地所有权的适格主体，无权收回集体土地使用权，遂向市人民政府提起了行政复议，要求撤销收回决定。

　　分 歧

　　相对国有土地使用权收回而言，集体土地使用权收回案例较少。实践中，因各方对于集体土地收回主体以及集体经济组织的理解不同，导致具体操作过程中存有异议。

　　韦某认为，此房屋位于其所在村民小组组成的自然屯中，土地应归该屯经联社集体所有。村委会和乡政府不是集体经济组织，无权收回集体土地使用权，不能收回他的宅基地。

　　村委会认为，此房屋为原村公所办公用房，建设时间早于屯经联社成立时间，无论是农业合作化时期，还是人民公社“四固定”时期，都没有分配到村小组，土地和房屋都归属村委会不容置疑，并且通过民主程序决定收回被挪作他用的五保户用房，符合村民委员会组织法的规定。

　　屯经联社认为，土地在该屯范围内，韦某是该屯经联社成员，土地应归属该屯经联社。但村委会坚持房屋属于村委会的办公用房，此块地所有权的归属不清。

　　乡政府认为，韦某事实上已不在该村居住，不再使用此五保户用房。该村村委会建设村养老服务中心，属于村级公益性事业，收回土地合情合理。

　　县自然资源局认为，原房管所核发的集体房屋所有权证上明确备注，房屋为村委会提供韦某居住，出现韦某出租或死亡等不再居住的情形，该村村委会可无偿收回。且房屋对应土地不是农村宅基地，村集体经济组织有权依据土地管理法的相关规定收回集体土地。

　　市司法局认为，该村村委会和屯经联社两者是否具有集体经济组织资格，可参照2025年5月1日起实施的农村集体经济组织法的相关规定认定，待其主体资格明确后，即可根据集体土地所有权来源的历史沿革，明确谁能行使收回土地的权利，但此项收回决定未经县级人民政府审批，存在瑕疵。

　　市农业农村局认为，屯级经联社是1995年农村集体资产管理改革的产物。其主体资格存在争议，由于上级没有细化规则，目前该局尚未对屯级经联社进行登记备案。

　　分 析

　　集体土地收回主体应适格

　　虽然集体土地收回情形不常见，但法律法规对集体土地的收回主体有明确的规定。根据土地管理法第六十六条的规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。根据农村集体经济组织法第二条的规定，本法所称农村集体经济组织，是指以土地集体所有为基础，依法代表成员集体行使所有权，实行家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的区域性经济组织，包括乡镇级农村集体经济组织、村级农村集体经济组织、组级农村集体经济组织。同时，根据该法第六十四条的规定，未设立农村集体经济组织的，村民委员会、村民小组可以依法代行农村集体经济组织的职能。村民委员会、村民小组依法代行农村集体经济组织职能的，讨论决定有关集体财产和成员权益的事项参照适用本法的相关规定。根据上述规定，农村集体经济组织是收回宅基地使用权的主体，农村集体经济组织包括乡镇级、村级、组级。没有设立农村集体经济组织的，则可由村委会依法代行农村集体经济组织的职能。

　　本案例中，因该村未成立农村集体经济组织，虽然村委会不是农村集体经济组织，但村里的集体资产均由村委会负责管理，村委会可作为收回集体土地所有权的主体。屯级经联社是广东、广西、甘肃等地为落实延长土地承包期政策于1990年至1995年期间探索推行设立的组织，其设立基础、组织结构等都与农村集体经济组织法所定义的农村集体经济组织不符，不能直接认定为农村集体经济组织，其不是收回集体土地所有权的适格主体。

　　集体土地权利归属应清晰

　　依据土地管理法第六十六条的规定，有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；（二）不按照批准的用途使用土地的；（三）因撤销、迁移等原因而停止使用土地的。依照前款第（一）项规定收回农民集体所有的土地的，对土地使用权人应当给予适当补偿。收回集体经营性建设用地使用权，依照双方签订的书面合同办理，法律、行政法规另有规定的除外。土地归属是实施收回的必要条件，通常来说，按现行的民法典、土地管理法等法律法规的规定，确定不动产权的归属，依据的应是不动产权证书。但实践中集体土地所有权的持证率较低，在未颁证情况下确定集体土地所有权归属，则需要了解集体土地所有权制度演变过程。

　　案涉房屋建于1960年，1960年至1962年期间在“三级所有，队为基础”的体制下对农村集体生产资料进行统一调整和固定，即“四固定”。《关于农村人民公社当前政策问题的紧急指示信》《农村人民公社工作条例（草案）》等政策文件，将劳力、土地、耕畜、农具固定给生产队使用，集体土地所有权制度正式定型。相关部门在核定未颁证的集体土地的归属时，需要结合“四固定”等历史阶段调整和固定土地的相关登记材料。值得强调的是，只有明确了集体土地属哪个集体所有，法理上拥有集体土地所有权的农村集体经济组织方能代表成员行使收回集体土地的权利。

　　本案例中，虽然韦某与屯经联社主张五保户用房对应的土地应归该屯经联社所有，但拿不出在“四固定”等历史阶段土地曾分配给屯经联社的证明材料。从此房屋建于1960年以及该村1962年完成“四固定”的历史沿革来看，成立于1995年的屯经联社主张集体土地所有权，存在时间逻辑矛盾，显然五保户用房的集体土地所有权不属于屯经联社，而应归属于建设此房屋的村委会所有。

　　集体土地收回程序应合法

　　虽然乡镇级、村级、组级农村集体经济组织可代表成员集体负责发包农村土地、经营管理集体财产等经济职能，行使集体土地所有权，但集体土地的收回涉及村民重大财产权益，必须严格遵循法定程序。依据土地管理法第六十一条的规定，乡（镇）村公共设施、公益事业建设，需要使用土地的，经乡（镇）人民政府审核，向县级以上地方人民政府自然资源主管部门提出申请，按照省、自治区、直辖市规定的批准权限，由县级以上地方人民政府批准；其中，涉及占用农用地的，依照本法第四十四条的规定办理审批手续。农村集体经济组织在符合法定条件时，可以依法收回集体土地使用权，其具体条件有：一是应经过集体经济组织民主决策；二是应基于乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要；三是须报经原批准用地的人民政府批准。

　　实践中应特别注意的是，民主决议和行政报批的程序，依据村民委员会组织法的相关规定，须由村民会议或村民代表会议讨论决定，通常采用的程序包括村党支部提议、村“两委”商议、党员大会审议、村民代表会议决议，决议公开、结果公开等，即俗称的“四议两公开”程序，这也是收回集体土地行为合法性的核心要件。同时，收回集体土地行为生效的关键前置条件，是报县级人民政府批准，未经政府批准的收回决定在法律上不产生效力。县级人民政府经审查认为符合条件的，以批复形式同意收回宅基地使用权，而不能以自己名义直接作出收回决定。

　　本案例中，村委会作为五保户用房的集体土地所有权人，经过“四议两公开”民主议事程序，审议通过了关于“交回结合医养项目范围内的集体土地使用权”的表决事项，通过所在乡人民政府审核，但未报经县人民政府批准，缺少收回行为生效的关键前置条件。

　　综上，随着乡村振兴工作的推进，农村集体经济组织为改善村民居住环境、提升村民生活水平，决定实施旧村改造项目，项目实施过程中必然要面对集体土地的收回和调整等问题。收回集体土地首先要明确收回的主体，从农村集体经济组织法的规定来看，虽然村委会不是农村集体经济组织，但在未成立农村集体经济组织的地区，代为履行农村集体经济组织的职责，可以作为收回集体土地的主体。再者就要明确集体土地的归属，农村集体经济组织有权收回的是自己所有的集体土地，在实施收回之前，要通过历史沿革的相关材料明确集体土地权利的归属。最重要的是要履行法定程序，程序正当是依法行政的基本要求，集体土地收回亦是如此。在确定收回集体土地是基于公共利益的基础上，收回决定应履行民主议定程序，组织村民对收回集体土地使用权等事项进行表决，并将结果报县级人民政府批复同意后，方能开展收回集体土地事宜。过程中，县级自然资源主管部门、司法等相关部门作为民法典、土地管理法规定的涉及收回集体土地的职能部门，理应指导村委会依法依规履行法定程序。

　　本案例中，村委会按照市司法局的建议，撤销了收回韦某等集体土地的决定，在县自然资源局的指导下重新履行“四议两公开”程序对收回集体土地事项进行集体决议。决议通过后，村委会向乡人民政府提交了收回集体土地的申请，并附上会议记录、表决结果等相关证明材料。乡人民政府审查同意后，村委会将收回集体土地的决定报县人民政府批准，经县人民政府批复同意后，村委会向韦某等人重新下发了收回集体土地的决定。为消除韦某等人的疑虑，村委会邀请其参与民主决策的全过程，并为韦某争取了养老补助。最终，韦某清退了五保户用房，主动配合村委会注销了房产证。

　　短评

　　收回集体土地，有理更要有据

　　刘超

　　一宗五保户住房用地，牵出主体之争、权属之惑、程序之问。村委会的初衷并不复杂——收回被挪作他用的集体资产，改建成养老服务中心，服务全村老人。然而，“好心”不等于“合法”。村委会的收回决定最终被撤销，根源在于对“谁来收、收谁的、怎么收”缺乏清晰的法律认知。

　　本案的启示在于，集体土地收回并非村委会自行决定即可完成的事项。收回主体是否适格、收回对象权属是否清晰、收回程序是否完备，三者环环相扣，缺一不可。村委会虽可代行集体经济组织职能，但代行不等于替代，县级政府审批这一关键前置环节的缺失，致使程序链条在最后一环出现断裂。

　　最终，村委会在相关部门指导下重新完成全部流程，相对人亦由提起行政复议转为主动配合。这一转变表明，法治路径走通，矛盾自然化解。在推进乡村振兴过程中，类似土地调整问题仍会经常出现，唯有将每一步走扎实、走合规，方能确保收回行为于法有据、于理服人。来源：新浪财经