最高法院判例：民营企业参与土地整理行政协议的效力

　　【裁判要点】

　　（1）民营企业参与土地整理行政协议的效力

　　民营企业与政府签订的由民营企业负责投资，政府在收储土地后返还民营企业投资款项，并与民营企业按比例分割获得的土地收益的行政协议，本质上是利用民间资本达到社会管理的目的行政协议。一般而言，此类协议的合同目的不具有违法性。不能以其整体违反《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条关于土地储备完毕后的土地收益应当列入预算由财政统一支配的规定，致使土地收益分配给民营企业，没有全部列入财政预算，损害了国家利益和社会公共利益为由，确认全部无效。

　　（2）行政协议部分无效不影响合法部分的效力

　　《合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”具有可分性内容的行政协议，协议部分无效，不影响合法部分的效力。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2020）最高法行申7150号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：吉林省富民集团有限公司。住所地：吉林省长春市二道区广德街2222号。

　　法定代表人：陈金富，该公司总经理。

　　委托诉讼代理人：陈国忠，该公司工作人员。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）：吉林省珲春市人民政府。住所地：吉林省珲春市新安路1991号。

　　法定代表人：张吉锋，该市人民政府市长。

　　再审申请人吉林省富民集团有限公司（以下简称富民公司）因诉吉林省珲春市人民政府（以下简称珲春市政府）土地行政协议一案，不服吉林省高级人民法院（2019）吉行终408号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员梁凤云、审判员张艳、审判员杨迪组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　富民公司以案涉《协议书》中第八条第7款明确约定“本协议不因任何政策调整而发生变化”；根据案涉《补充协议书》约定，珲春市政府已支付其81097959元，尚欠其31909761元；珲春市政府的违约行为，给其造成经济损失等为由向本院申请再审，请求：撤销一、二审判决；确认富民公司与珲春市政府签订的《协议书》及《补充协议书》合法有效；判令珲春市政府依法履行两份协议，给付其土地整理项目收益款31909761元及利息（自2015年2月3日至实际给付之日止按银行同期贷款利率计算利息）或者发回重审。

　　本院认为：本案的争议焦点为案涉《协议书》与《补充协议书》的效力问题。

　　珲春市政府与富民公司签订《协议书》《补充协议书》的主要内容为珲春市政府在位于珲春市××路以东、珲春河以北英安镇东关村部分区域内土地进行收储，富民公司负责投资，在收储土地后，珲春市政府返还富民公司投资款项，并由珲春市政府和富民公司按照4:6的比例分割获得的土地收益。人民法院应依据《中华人民共和国行政诉讼法》及民事法律规范相关规定审查《协议书》《补充协议书》的效力。一方面，《协议书》《补充协议书》本质上是珲春市政府为利用来自富民公司的民间资本达到社会管理的目的而签订的行政协议，一般而言，此类协议的合同目的不具有违法性。原审法院以珲春市政府与富民公司签订的《协议书》及《补充协议书》整体违反了《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条关于土地储备完毕后的土地收益应当列入预算由财政统一支配的规定，致使土地收益分配给富民公司，没有全部列入财政预算，损害了国家利益和社会公共利益为由，确认《协议书》《补充协议书》全部无效确有不当。另一方面，《中华人民共和国合同法》第五十六条规定：“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。合同部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”具有可分性内容的行政协议，协议部分无效，不影响合法部分的效力。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》中有关“严格实行国有土地有偿使用制度”部分明确规定：“要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。”《国有土地使用权出让收支管理办法》第四条规定“土地出让收支全额纳入地方政府基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方政府基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的‘收支两条线’管理。在地方国库中设立专账（即登记簿），专门核算土地出让收入和支出情况。”原审法院应根据有关规定进一步审查《协议书》《补充协议书》各个条款是否存在《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形或者存在适用民事法律规范确认行政协议无效的情形。

　　本院认为，富民公司的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款之规定，裁定如下：

　　本案指令吉林省高级人民法院再审。

　　审判长　 　梁凤云

　　审判员　 　张　艳

　　审判员　 　杨　迪

　　二〇二〇年十二月三十一日

　　法官助理      邹  涛

　　书记员      吴  冉

　　来源：行政法实务