划拨土地使用权转让，是指原划拨用地使用权人经依法批准，将划拨土地使用权转移的行为，包括买卖、交换、司法处置等。在一些老城区，划拨土地与出让土地基本持平甚至划拨土地更多，特别是城市建成区内划拨土地规模相当可观，而这些划拨土地中又普遍存在利用率低的问题。由于划拨土地权能受限，导致其不能充分流转进入土地交易二级市场，使得土地资源配置效率低，节约集约利用水平不高，并影响权利人的土地收益。若合理引导划拨土地以转让等形式进入土地二级市场，将有效盘活城市存量土地，优化土地资源配置。

　　划拨土地使用权转让的法理依据

　　《城市房地产管理法》第四十条明确，以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产时，应当按照国务院规定，报有批准权的人民政府审批。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（国务院令第55号）第四十五条明确规定，符合相关条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物，其他附着物所有权可以转让、出租、抵押。这是划拨土地使用权转让的法理依据，也是转让前必须履行的法定程序。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，经依法批准转让原划拨土地使用权的，应当在土地有形市场公开交易，按照市场价补缴土地出让金；低于市场价交易的，政府应当行使优先购买权。《国务院办公厅关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场的指导意见》（国办发〔2019〕34号）明确规定，以划拨方式取得的建设用地使用权转让，需经依法批准，土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴土地出让价款，按转移登记办理；不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，由受让方依法依规补缴土地出让价款。

　　划拨土地使用权转让的条件

　　划拨土地使用权申请转让，经市、县人民政府批准，可以由受让人办理协议出让。国务院55号令第四十五条规定，划拨土地使用权转让的条件包括：土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；领有国有土地使用证；具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明。按照此规定，对于行政机关、事业单位等主体的划拨土地使用权是不允许转让的。因此，所转让的划拨土地除了领有国有土地使用证外，还应具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明，即不允许净地转让。

　　此外，对于法律、法规、行政规定或《国有建设用地划拨决定书》等明确应当收回划拨土地使用权重新公开出让的，也不能进行转让。比如，在《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）中明确规定，对非经营性用地改变为经营性用地的，应当在划拨决定书中约定或明确政府可以收回土地使用权，重新依法出让。因此，对于划拨决定书中已有明确约定收回再重新出让的，或者地方行政法规有明确规定的，应当从其约定。

　　划拨土地使用权转让如何计算补缴价款

　　根据《城市房地产管理法》第四十条的规定，有批准权的人民政府准予转让的，应当由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让金。以划拨方式取得土地使用权的，转让房地产报批时，有批准权的人民政府按照国务院规定决定可以不办理土地使用权出让手续的，转让方应当按照国务院规定将转让房地产所获收益中的土地收益上缴国家或者作其他处理。另外，国务院55号令明确规定，划拨土地使用权经批准允许转让时，应当向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

　　划拨土地使用权转让具体可分为以下两种情况。一是转让后的土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让价款，按转移登记办理，政府也不需要重新下发划拨决定书，从而压缩办事环节，提高办事效率；对于其中可能涉及的土地收益，各地可以根据《城市房地产管理法》第四十条第二款的有关规定制定实施细则，明确“上缴国家或作其他处理”。二是转让后的土地用途不符合《划拨用地目录》的，在符合规划的前提下，可根据《城市房地产管理法》第四十条第一款的规定，由受让方办理土地使用权出让手续，并依照国家有关规定缴纳土地使用权出让价款。

　　对于如何计算补缴价款。《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发〔2004〕28号）规定，经依法批准转让原划拨土地使用权的，按照市场价补缴土地出让金。《协议出让国有土地使用权规范（试行）》（国土资发〔2006〕114号）规定，划拨土地使用权转让申请办理协议出让，经依法批准，可以采取协议方式。参照上述两文件，应缴纳土地使用权出让金额按下式进行核定：

　　转让后不改变用途等土地使用条件的：应缴纳的土地使用权出让金额＝拟出让时的出让土地使用权市场价格—拟出让时的划拨土地使用权权益价格。

　　转让后改变用途等土地使用条件的：应缴纳的土地使用权出让金额＝拟出让时的新土地使用条件下出让土地使用权市场价格—拟出让时的原土地使用条件下划拨土地使用权权益价格。

　　划拨土地使用权权益价格可参照《划拨国有建设用地使用权地价评估指导意见（试行）》（自然资办函〔2019〕922号）进行评估。

　　此外，对于转让后不符合《划拨用地目录》的，也就是需要办理出让的，除了需要补缴出让价款外，还需要向政府缴纳土地增值税和契税等。

　　完善划拨土地使用权转让的几个建议

　　加强划拨土地使用权有偿使用法规建设。根据《土地管理法》规定，国家机关用地和军事用地；城市基础设施用地和公益事业用地；国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；法律、行政法规规定的其他用地，可以以划拨方式取得。其他建设单位使用国有土地，应当以出让等有偿使用方式取得。而《土地管理法》（1988年）和国务院55号令实施前已经大量存在的存量建设用地是否实行有偿使用目前未予以明确。这些建设用地不在《划拨用地目录》范围之内，除进行改制、收回等处置外，基本游离于有偿使用之外。因此，建议增强有关法律制度建设，推进土地有偿使用制度改革，如将这些土地限期转变为有偿方式，在维护国家所有者权益的同时，也便于通过转让等方式进入土地二级市场，进而优化土地资源配置，促进土地二级市场的完善和发展。

　　加强转让收益征收部门协作。划拨土地使用权转让土地收益金，仅靠自然资源主管部门进行征收，其征收工作明显不畅。当前，大部分地区相对统一完善的土地房屋转让管理信息系统尚未建立，自然资源、住房城乡建设、税务、财政、市场监管等主管部门信息共享不及时，因此应加强部门之间的信息共享，共同协作，形成合力。

　　完善转让交易平台建设。当前，我国土地二级市场由于交易信息不对称、交易平台不规范的问题，普遍存在买家找不着合适卖家，卖家找不到合适买家的问题。各地要在市、县自然资源主管部门现有的土地交易机构或平台基础上搭建城乡统一的土地市场交易平台，汇集土地二级市场交易信息，提供交易场所，办理交易事务，大力推进线上交易平台和信息系统建设。

　　来源：中国自然资源报