今年6月1日起即将正式实施的《粮食安全保障法》第十一条，将以往非农建设占用耕地落实占补平衡扩展到各类占用耕地均要落实占补平衡，依法补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地。可以说，耕地占补平衡由“小占补”变为“大占补”，对于确保18亿亩耕地实至名归，始终把饭碗牢牢端在自己手上至关重要。

　　耕地占补平衡政策演进历程

　　基于人口众多、人均耕地少的国情，以及粮食短缺、粮价上涨，建设用地大量占用耕地的现实，1997年中共中央、国务院印发《关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，首次提出各省（区、市）保持耕地总量动态平衡的要求。1998年修订《土地管理法》时，“耕地总量动态平衡”正式写入耕地保护一章，首次明确提出国家实行土地用途管制制度和耕地占补平衡制度。

　　进入新时代，为了满足“加强生态文明建设、推动高质量发展”的迫切需求，我国对耕地保护制度作出进一步完善：2012年原国土资源部《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》提出耕地数量管控、质量管理和生态管护的“三位一体”新内涵；2017年《中共中央 国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》，在强调严控建设占用耕地的基础上，对耕地占补平衡管理进行了系统规范。

　　从“三调”结果看，2009年到2019年全国耕地减少了1.13亿亩，在非农建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因是农业结构调整和国土绿化。其中，地类转换既有耕地流向林地、园地的情况，也有林地、园地流入耕地的情况，但最终结果是耕地净流向林地1.12亿亩，净流向园地0.63亿亩。

　　此后，新冠疫情暴发和随之而来的国际市场粮价上涨，更凸显了耕地保护和粮食安全的重要性。2020年国务院办公厅印发《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》，次年自然资源部联合农业农村部和国家林草局印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》提出进出平衡新举措。今年即将实施的《粮食安全保障法》以立法形式明确耕地占补平衡从“非农建设占用”扩展到“各类占用耕地”，将进出平衡纳入“大占补”范围。

　　综上，我国耕地保护政策基于资源国情与时俱进，在不断调整完善中螺旋式前进。始终把饭碗牢牢端在自己手上，必须坚持最严格的耕地保护制度不动摇，重点要确保耕地占补平衡切实“补足补优”。

　　耕地占补平衡要拓展补充耕地来源

　　建设占用耕地是城市化的必然结果。城市化大都在平原区，特大城市、大城市、中等城市都分布在大冲积平原，即便山区城市也是在平坝区。城市的扩展必然会占用周围的农田，这些农田都是地平土沃水足的优质耕地。而占补平衡，通常首先开垦适宜耕种的土地，随着适宜开垦的土地不断减少，才开垦次适宜和不适宜的耕地。

　　目前，沙地、盐碱地、裸地这些“其他土地”和部分“其他草地”可以纳入耕地后备资源评价对象。而这些耕地后备资源恰恰天生不足，主要分布在干旱、半干旱区和高海拔山区，存在缺水、坡陡、土薄、土粗等方面的缺陷。开垦这些土地，即便投入很大也难以保证质量，还容易带来水土流失、沙化和盐碱化等土地退化的生态问题。

　　因此，新形势下的耕地占补平衡不能受限于此，有必要统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源，以此保证“补足补优”。

　　占补平衡“补足补优”路径分析

　　耕地占补平衡实现“补足补优”，有必要本着宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草、宜湿则湿、宜建则建的基本原则，优化土地利用空间布局。

　　耕地对土地资源禀赋要求高。规划层面要统筹合理布局国土空间，秉持山水林田湖草沙一体化保护理念，安排好各类用地空间布局。按照土地生态系统的整体性、系统性及其内在规律，根据区域气候、地形、地质、土壤、水文和区位条件等，对区域所有土地进行适宜性评价，将耕地后备资源调查评价对象扩展到非耕地农用地。同时用系统思维分析流域上、中、下游的气候、地形、岩石、土壤和植被，将优质土地资源优先用于耕地。

　　如果将地貌分为山区与平原区两大类，耕地应该布局在水资源丰富、土厚地平的平原区；园地、林地、草地布局在山地。即便是山区的一个小流域，最合理的土地利用空间布局也是在山坡的中上部位安排林地，在坡麓或缓坡地带种植果树等经济林，而河谷的平川地则用于适宜于机械化耕种的耕地。

　　土地整治规划编制要统筹盐碱地等未利用地、其他农用地、低效闲置建设用地等各类非耕地作为补充耕地来源。在开发盐碱地、沙地、裸地等先天不足的未利用地时，第一要务是“以水定地”：盐碱地要淋洗掉土壤盐分，干旱区的沙地和石砾地要采取水肥一体化的人工措施。同时，将实行水肥一体化种植的现代温室纳入耕地甚至永久基本农田管理，以保证这些现代农业技术高投入造就的高产稳产田可持续利用。

　　对于其他农用地，首先要将过去的耕地转变而来的园地、林地等，恢复为耕地。同时，推进“山上”换“山下”，将山上耕地逐步调整到山下，推动果树林木尽量上山上坡，促进农业生产空间布局更加符合自然地理格局和土地生态系统规律。需要指出的是，在水热条件好的南方，以土地适宜性评价和可持续利用评价为基础，可以在区域内进行耕地、林地、草地和未利用地的空间置换：将那些坡度平缓、有足够厚度壤土黏土土层的林地和草地，在经过土地整治后调整为耕地，而将裸岩石砾地等未利用地，调整为不需要耕翻的林地或草地。南方具有耕地、林地、草地和未利用地的空间置换的自然条件，这种空间置换也符合因地制宜安排土地利用的原则。

　　对于低效闲置建设用地的复垦，优先复垦平原区的建设用地，既能够保证复垦耕地的质量，也能够实现与周围耕地的连片耕作经营。对于山区的低效闲置建设用地的复垦，不能是耕地用途单一目标，而应宜耕则耕、宜园则园、宜林则林、宜草则草。

　　综上，新时代耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，要着力完善耕地占补平衡制度，统筹各类宜耕的非耕地作为补充耕地来源，确保占用耕地“补足补优”。

　　（作者：张凤荣 中国农业大学土地科学与技术学院）

　　来源：土地观察