黑龙江高院裁判：不得减免或者变相减免土地出让收入

　　【裁判要旨】

　　《土地管理法》（2004年修正）第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《城市房地产管理法》（2009年修正）第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。

　　【裁判文书】

　　黑龙江省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）黑行终380号

　　上诉人（原审原告）：某公司，住所地黑龙江省逊克县。

　　法定代表人：刘某，该公司总经理。

　　被上诉人（原审被告）：逊克县人民政府，住所地黑龙江省逊克县红玛瑙大街455号。

　　法定代表人：南极，该县人民政府县长。

　　委托诉讼代理人：赵青峰，该县住房和城乡建设局副局长。

　　被上诉人（原审被告）：黑河市人民政府，住所地黑龙江省黑河市爱辉区通江路2号。

　　法定代表人：战明秀，该市人民政府市长。

　　委托诉讼代理人：邹鑫，该市司法局副局长。

　　委托诉讼代理人：崔灵岩，该市司法局行政复议二科科长。

　　上诉人某公司因诉被上诉人逊克县人民政府（以下简称逊克县政府）、黑河市人民政府（以下简称黑河市政府）不履行法定职责及行政复议一案，不服黑河市中级人民法院（2026）黑11行初2号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行审理，并于2026年8月25日组织各方当事人进行询问。上诉人某公司的委托诉讼代理人，被上诉人逊克县政府的委托诉讼代理人，被上诉人黑河市政府的委托诉讼代理人邹鑫、崔灵岩到庭参加诉讼。本案现已审理终结。

　　原审法院查明，2012年5月31日，逊克县政府制发的《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号文件），其中第三项（八）条规定，“鼓励和支持公益性或大型开发项目及标准化住宅小区建设，县财政按开发该块土地出让金为基数给予一定比例资金支持。具体标准是：小区建筑面积1-2万平方米补助50％，2万平方米以上补助70％，实行先建设、后验收、再奖励的补助办法予以支持。”2013年7月3日某公司交纳了天福嘉苑小区土地出让金154,410,00元，2017年12月29日经建设单位、监理单位、勘察单位、设计单位、施工单位核验，逊克县天福嘉苑小区工程取得了《竣工工程验收报告》。2018年6月12日，黑龙江省住房和城乡建设厅出具了逊克县天福嘉苑小区工程《建设工程竣工验收备案证书》。2024年12月18日，某公司向逊克县政府邮寄了《履职申请书》，请求逊克县政府兑现逊克县天福嘉苑小区建设项目1,080.87万元的资金补助。逊克县政府于2024年12月18日签收，但未就该《履职申请书》作出回复。2025年2月28日，黑河市政府受理了某公司提出的行政复议申请。2025年4月22日，黑河市政府作出复议决定，责令逊克县政府自收到复议决定之日起六十日内对某公司提出的《履职申请书》予以答复。2025年6月25日，逊克县政府作出《关于黑河市龙信房地产开发有限公司的履职申请书的答复》（以下简称案涉答复），内容为：“由于你公司在施工过程中，已违反了《中华人民共和国城乡规划法》的相关规定，不能适用逊克县政府逊政发〔2012〕22号文件中的规定，不能给付天福嘉苑小区项目的资金补助。”某公司不服案涉答复，向黑河市政府提出了行政复议申请。黑河市政府于2025年7月9日予以受理，于2025年8月28日召开听证会，2025年8月29日作出《延期审理通知书》延期30日。2025年9月29日，逊克县政府因与某公司自愿调解向黑河市政府申请行政复议案件中止审理，同日黑河市政府作出《中止审理通知书》，黑河市政府于2026年1月26日恢复审理，并于2026年1月27日作出黑市政复决[2025]103号《行政复议决定书》（以下简称案涉复议决定书），维持逊克县政府作出的案涉答复。某公司对案涉复议决定书不服，向原审法院起诉，请求：1.撤销逊克县政府于2025年6月25日作出的案涉答复；2.要求逊克县政府依照《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号文件）规定，给付逊克县天福嘉苑小区建设项目补助金108,087,00元；3.要求逊克县政府对拖欠的108,087,00元给付商业贷款利息损失，期限暂按自2019年1月1日起至2026年7月30日止计算，计4,015,002.66元；如果给付期限超过2026年7月30日，利息计算直至实际完成给付时止。

　　原审法院认为，2012年5月31日，逊克县政府制发逊政发〔2012〕22号文件，制发时有效的《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第十九条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）第一条规定，要求任何地区、任何部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负低价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。本案中逊克县政府制发的《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号）中第三项（八）条规定以土地出让金为基数按照小区建筑面积标准按比例补助的表述虽然是计算补助数额的方式，但实质上变相减少了建设单位应缴纳的土地出让金，属于以先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入，违反了上述法律、规范性文件的强制性规定，损害了国家和公共利益，亦会造成国有资产的流失，该文件中涉及返还土地出让金的条款应当无效。据此，某公司不能依据《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号）要求返还土地出让金，其要求给付逊克县天福嘉苑小区建设项目补助金1,080.87万元的诉讼请求不应予以支持。

　　天福小区工程已经经过了竣工验收，逊克县政府作出的案涉答复认为某公司建筑面积存在超审批情形而据此作出不予支付资金补助的结论，该理由明显不当，但因某公司主张补助所依据的文件违反了法律、规范性文件的强制性规定，故结论正确。黑河市政府作出的案涉行政复议决定书适用法律正确、程序正当。

　　另，行政机关在作出行政行为或制发文件时应当以依法行政为前提，不得以违反国家法律、法规强制性规定或损害国家利益和公共利益的基础制定优惠政策，逊克县政府于2012年5月31日逊克县政府制发《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号文件）违反了法律及相关规范性文件禁止性规定，且该文件的制定与落实亦影响了政府机关的公信力，应当给予否定性评价。综上，某公司的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回某公司的诉讼请求。

　　某公司上诉称，原审判决适用法律错误，请求撤销原审判决，支持其诉讼请求。主要理由：1.原审判决适用国办发〔2006〕100号文件,拒不适用国发〔2015〕25号文件作为判决根据，属适用法律错误。2.原审法院未正确理解国发〔2015〕25号文件对国发〔2014〕62号文件的纠偏与衔接关系，导致适用法律错误。3.原审判决违背当前保护民营经济、倡导政务诚信的司法政策。4.案涉行政允诺合法有效，逊克县政府应予履行。

　　逊克县政府答辩称，原审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确，请求驳回上诉，维持原判。主要理由：1.国办发〔2006〕100号文件现在仍然有效，原审法院予以适用正确。2.根据《黑龙江省行政规范性文件制定和监督管理办法》第三条规定，逊克县政府制发的《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号）已经自动失效。同时，逊克县政府根据原审法院的司法建议已将该文件废止。

　　黑河市政府答辩称，其作出的案涉复议决定认定事实清楚，适用依据正确，程序合法，应予维持，请求驳回某公司的上诉请求。

　　本院经审理查明的事实与原审法院一致，本院予以确认。

　　本院认为，本案争议的主要焦点系逊克县政府是否应按照逊政发〔2012〕22号文件给付某公司资金补助。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。以上法律和规范性文件对土地使用权出让金的收支和用途均作出明确规定。本案中，逊克县政府于2012年5月31日制发的《关于促进全县房地产市场健康快速发展的若干意见（试行）》（逊政发〔2012〕22号）中关于给付资金补助的条款违反了上述法律及相关规范性文件的禁止性规定，属于“变相减免土地出让金”，损害了国家利益和社会公共利益，某公司诉请逊克县政府依据逊政发〔2012〕22号文件给付资金补助的诉讼请求不应予以支持。逊克县政府作出的案涉答复理由明显不当，原审法院已予以指出，本院予以认可。黑河市政府在履行了相关法定程序后，作出的案涉行政复议决定符合法律规定。原审判决驳回某公司的诉讼请求并无不当。

　　综上，某公司的上诉请求及理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人某公司负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 冷　慧

　　审 判 员 任夫亮

　　审 判 员 任　萌

　　二〇二六年九月十八日

　　法官助理 董锟钰

　　书 记 员 张　莉

　　来源：行政法实务