法院判例：村委会不予确认村民是村集体经济组织成员，村民该如何进行救济？

　　裁判要点

　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”和第三十六条第一、二款：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，街道办负责街道管辖区内的行政管理工作，应当依法行使保护公民合法权益的职权，对辖区内的村委会具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责。在村委会不予确认当事人为集体经济合作社成员的情况下，当事人申请街道办确认其集体经济组织成员资格，属于其行政职责范围。街道办以其没有认定农村集体经济组织成员资格的权责为由作出行政处理决定，违反法律规定。

　　裁判文书　

　　广东省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）粤行终516号

　　上诉人（原审被告）：阳江市江城区城南街道办事处。住所地：广东省阳江市江城区甘泉路28号。

　　法定代表人：何睦勇，主任。

　　委托诉讼代理人：林振球。

　　被上诉人（原审原告）：姚博文，男，汉族，学生，户籍所在地：广东省阳江市江城区。

　　委托诉讼代理人：黄某，女，汉族，户籍所在地：广东省阳江市江城区。

　　被上诉人（原审原告）：姚某，男，汉族，学生，户籍所在地：广东省阳江市江城区。

　　法定代理人：黄某，女，汉族，户籍所在地：广东省阳江市江城区。

　　原审被告：阳江市江城区人民政府。住所地：广东省阳江市江城区创业路39号。

　　法定代表人：陈贤亮，区长。

　　原审第三人：阳江市江城区城南街道玉沙村委会。住所地：广东省阳江市江城区榕树路53号。

　　法定代表人：吴景游，主任。

　　原审第三人：阳江市江城区城南街道玉沙村委会塘尾经济合作社。住所地：阳江市江城区城南街玉沙村委会塘尾村。

　　法定代表人：黄金友，村长。

　　负责人：林钻，副村长。

　　上诉人阳江市江城区城南街道办事处（以下简称城南街道办）因与被上诉人姚博文、姚博华、原审第三人阳江市江城区人民政府（以下简称江城区政府）、原审第三人阳江市江城区城南街道玉沙村委会（以下简称玉沙村委会）、阳江市江城区城南街道玉沙村委会塘尾经济合作社（以下简称塘尾经济合作社）行政处理及行政复议纠纷一案，不服广东省阳江市中级人民法院（2019）粤17行初63号行政判决，向本院提起上诉，本院受理后依法组成合议庭进行审理，现已审理终结。

　　原审法院经审理查明，玉沙村委会、塘尾经济合作社原属阳江市江城区岗列镇范围内，后因行政区域调整，玉沙村委会、塘尾经济合作社所在地域划入江城区城南街道，属城南街道办管辖范围内。原告姚博文、姚博华的母亲黄绍兰是阳江市江城区城南玉沙村委会塘尾村村民、塘尾经济合作社成员。姚博文、姚博华出生后随母黄绍兰入户玉沙村委会塘尾村，户籍地址为玉沙村委会塘尾村中基12号。

　　2018年7月7日，两原告通过快递方式寄送申请书及材料给城南街道办请求确认其具有玉沙村委会塘尾村集体经济组织成员资格，并决定塘尾经济合作社支付两原告2015年度征地补偿款32000元。城南街道办于2018年7月9日签收该邮件，但超过两个月未对两原告的申请进行答复。两原告以城南街道办不履行法定职责为由，于2018年9月19日向江城区政府申请行政复议。江城区政府于2018年11月15日作出江城府行复〔2018〕2号行政复议决定，要求城南街道办在该行政复议决定书生效之日起六十日内对姚博文、姚博华的申请作出行政处理。城南街道办于2019年1月11日作出南行决〔2019〕1号行政处理决定，认为应由塘尾经济合作社成员大会讨论决定两原告是否具有成员资格，城南街道办对此不予认定。两原告不服该处理决定向江城区政府申请行政复议，请求撤销南行决〔2019〕1号行政处理决定。江城区政府于2019年2月18日作出江城府行复〔2019〕1号行政复议决定，要求城南街道办于该复议决定生效之日起六十日内对姚博文、姚博华申请重新作出行政处理决定，驳回姚博文、姚博华其他的复议请求。城南街道办于2019年4月17日作出南行决〔2019〕2号行政处理决定，以与南行决〔2019〕1号行政处理决定相同的事实和理由决定对两原告的申请不予认定。两原告向江城区政府申请行政复议，请求撤销南行决〔2019〕2号行政处理决定。江城区政府于2019年6月18日作出江城府行复〔2019〕2号行政复议决定，要求城南街道办于该复议决定生效之日起六十日内对姚博文、姚博华的请求在职权范围内重新作出行政处理决定，驳回姚博文、姚博华其他的复议请求。城南街道办于2019年6月21日作出南行决〔2019〕3号行政处理决定，认为三定方案没有规定城南街道办有认定农村集体经济组织成员资格的权责，责令塘尾经济合作社按规定程序对姚博文、姚博华是否具有玉沙村委会塘尾村集体经济组织成员资格进行确认，由玉沙村委会按照相关规定进行组织实施。并载明：“如不服本处理决定，可在收到本决定书之日起六十日内向阳江市江城区人民政府申请行政复议，六个月内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼”。该行政处理决定书于2019年6月26日送达给两原告。城南街道办于2019年6月26日向玉沙村委会作出《关于督促落实南行决〔2019〕3号行政处理决定的通知》。塘尾经济合作社尚未对两原告是否具有成员资格进行认定。两原告于2019年6月27日向江城区政府申请行政复议，请求：一、撤销南行决〔2019〕3号行政处理决定；二、责令城南街道办在法定期限内作出确认姚博文、姚博华为玉沙村委会塘尾经济合作社集体经济组织成员资格的行政处理决定；三、城南街道办在法定期限内作出决定，由塘尾经济合作社支付姚博文、姚博华2015年度征地补偿款32000元；四、依照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条、第三十七条的规定对城南街道办依法作出处理。江城区政府当天收到两原告的行政复议申请，于2019年6月28日作出《行政复议受理通知书》，决定受理复议申请，同时作出《提出答复通知书》，要求城南街道办提出答辩材料。江城区政府于2019年8月22日作出江城府行复〔2019〕3号行政复议决定，认为法律法规未明确规定城南街道办具有确认集体经济组织成员资格的职权，决定维持城南街道办作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定。并告知原告如不服该行政复议决定，可在收到本《行政复议决定书》之日起15日内，向有管辖权的人民法院提起行政诉讼。该行政复议决定书于2019年8月23日送达两原告。两原告对南行决〔2019〕3号行政处理决定和江城府行复〔2019〕3号行政复议决定不服，于2019年8月26向原审法院提起本案诉讼，请求：1、撤销被告城南街道办于2019年6月21日作出的南行决（2019）3号行政处理决定；2、撤销被告江城区政府于2019年8月22日作出的江城府行复〔2019〕3号行政复议决定；3、责令被告城南街道办在法定期限内作出重新行政处理决定；4、本案诉讼费由两被告共同负担。

　　另查明，1993年9月14日，玉沙管理区制定了《关于宅基地、征地款分配问题的规定》，载明：“根据上级的指示精神，结合我管理区的实际情况，经过全体党员、干部及群众代表会议讨论，作出下列规定。……三、人口款分配的其它有关规定。1、外嫁女至今未迁出户口，本人领有责任田的，则可领取人口款和田份款，但其所生育的子女及其爱人均不能领取人口款。……五、以上规定办法，供各生产队、自然村参考执行”。2013年9月14日，塘尾村村民小组制定《塘尾村关于宅基地、征地款分配问题的规定》，载明：根据上级指示精神，结合我村的实际情况，经村民小组和全体村民代表一致决定，宅基地、征地款分配的终止日期为2013年3月31日零时，现将宅基地征地款的分配作出如下规定：一、宅基地的分配规定。……5、外嫁女及其子女分配，按阳府办1992年111号补充通知为准，不分给宅基地，如果本人有田份的并且户口在本村的，其本人可给宅基地，但其爱人及其子女不能分给宅基地。……三、人口分配和其它规定。1、外嫁女至今未迁出户口，本人领有责任田的则可领取人口款，田份款和股份分红，但其所生育的子女及爱人均不能参加分配……”。塘尾经济合作社在该规定塘尾村村民小组的落款处加盖了印章。玉沙村委会于2013年11月18日在该规定末注明意见“同意塘尾村小组规定的分配方案进行分配。”，并加盖玉沙村委会的印章。塘尾经济合作社于2019年1月8日作出《关于确认姚博文、姚博华是否为玉沙村塘尾经济合作社成员的情况说明》，载明：“经本村调查，黄绍兰于1974年2月18日出生，为玉沙村塘尾村人，依法享有塘尾经济合作社的分红和收益。黄绍兰于1997年12月8日结婚，属于玉沙塘尾村外嫁女，其儿子姚博文、姚博华2人并不在玉沙村生活、居住。并依据塘尾村《关于宅基地、征地款分配问题的规定》第一条第5款“外嫁女及其子女分配，按阳府办1992年111号补充通知为准，不分给宅基地，如果本人有田份的并且户口在本村的，其本人可给宅基地，但其爱人及其子女不能分给宅基地”和第三条第1款“外嫁女至今未迁出户口，本人领有责任田的则可领取人口款，田份款和股份分红，但其所生育的子女及爱人均不能参加分配”，因此，姚博文、姚博华2人不享受塘尾经济合作社村民同等待遇。玉沙村委会在此份情况说明末端加注意见“属实”并盖章。

　　再查明，《阳江市江城区城南街道党工委、办事处主要职责内设机构和人员编制规定》规定城南街道党工委、办事处主要职责为：城南街道办事处为区委、区政府的派出机构，其主要职责是：“1、在区委、区政府的领导下，贯彻执行党和国家的各项方针、政策、法律、法规，负责街道管辖区内的地区性、群众性、公益性、社会性工作；……4、负责街道辖区内的维护稳定工作及社会治安综合治理工作；负责民事调解，法律服务工作，维护居民的合法权益；协调政法工作；……”。

　　原审法院认为，城南街道办在江城府行复〔2019〕2号行政复议决定要求的期限内作出南行决〔2019〕3号行政处理决定，于2019年6月26日送达给两原告，并在行政处理决定书中明确告知两原告申请行政复议及提起行政诉讼的权利，其处理程序符合法律规定。另外，城南街道办是江城区政府的派出机关，江城区政府为本案复议机关符合《中华人民共和国行政复议法》第十五条第一款第（一）项的规定。江城区政府2019年6月27日收到两原告行政复议申请后，依法进行受理，通知城南街道办提出答辩，并于法定期限内作出江城府行复〔2019〕3号行政复议决定，其复议程序合法。

　　根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”和第三十六条第一、二款：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正”。的规定，结合《阳江市江城区城南街道党工委、办事处主要职责内设机构和人员编制规定》，城南街道办作为江城区政府的派出机关，在江城区政府的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，应当依法行使保护公民合法权益的职权，对辖区内的玉沙村委会和塘尾经济合作社具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责。两原告申请城南街道办确认其集体经济组织成员资格，属于城南街道办的行政职责范围。城南街道办应依职权对两原告是否具有塘尾经济合作社成员资格进行调查，并直接作出认定。因此，城南街道办认为其没有认定农村集体经济组织成员资格的权责，原审法院不予采纳。城南街道办未能正确履行职责，作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定违反法律规定，原审法院对该行政处理决定予以撤销。江城区政府作出的江城府行复〔2019〕3号行政复议决定维持城南街道办作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定，适用法律、法规错误，处理不当，原审法院予以一并撤销。

　　综上所述，城南街道办作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定和江城区政府作出的江城府行复〔2019〕3号行政复议决定适用法律、法规错误，处理失当。姚博文、姚博华请求撤销上述行政处理决定和行政复议决定，理据充分，应予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（二）项的规定，判决：一、撤销被告阳江市江城区城南街道办事处2019年6月21日作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定；二、撤销被告阳江市江城区人民政府2019年8月22日作出的江城府行复〔2019〕3号行政复议决定；三、限被告阳江市江城区城南街道办事处于本判决发生法律效力之日起在法定期限内重新作出行政处理决定。本案受理费50元，由阳江市江城区城南街道办事处、阳江市江城区人民政府共同负担。

　　上诉人城南街道办不服上述判决，向本院提起上诉称：一、案件的来由。两被上诉人姚博文、姚博华之母黄绍兰（代理人）是原审第三人塘尾经济合作社成员，出嫁给国家公务员后移居城市生活，但户口仍留在塘尾村。黄绍兰在城市先后育下两被上诉人，并将两被上诉人户口随其入户在塘尾村。2015年塘尾经济合作社分配征地补偿款时，依据村规民约及分配方案只分给有承包耕地的黄绍兰，不分配给两被上诉人。由此，黄绍兰便以两被上诉人名义向上诉人城南街道办递交申请，请求确认其具有塘尾村集体经济组织成员资格，并决定塘尾经济合作社支付两被上诉人2015年度征地补偿款32000元。后上诉人作出南行决(2019)3号行政处理决定书，认为三定方案没有规定城南街道办有认定农村集体经济组织成员资格的权责，认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项之一。又根据《村民委员会组织法》第二条、第八条规定，认为认定农村集体经济组织成员资格应当由农村集体经济组织作为认定主体，并由村民委员会组织实施较为合适。故作出决定：“责令塘尾经济合作社按规定程序对姚博文、姚博华是否具有玉沙村委会塘尾村集体经济组织成员资格进行确认，由玉沙村委会按照相关规定进行组织实施”。两被上诉人不服上诉人作出的决定，后向江城区府申请行政复议，江城区政府经审理后认为，上诉人作出的处理决定事实清楚、适用法律正确，故作出江城府行复(2019)3号《行政复议决定书》维持上诉人作出的行政处理决定。两被上诉人不服江城区府作出的江城府行复(2019)3号《行政复议决定书》，故提起本案行政诉讼。二、上诉人认为，一审法院判决撤销上诉人的《行政处理决定书》和江城区府的《行政复议决定书》是理解和适用法律错误，判决错误。1、首先，集体经济组织成员资格问题。所谓集体经济组织成员，是指户籍在该集体经济组织，或生活在该组织而对该组织的土地享有权利，负有义务的人。目前，由于集体成员身份确定的复杂性，全国目前尚未有统一法规。而针对这一难题，农业部曾提出五点原则供实践参考：一是尊重历史，承认现实；二是权利义务对等；三是标准一致，不能搞双重标准；四是程序公开，民主决定；五是既要坚持少数服从多数，又要防止多数入侵犯少数人权益。从实践来看，目前全国各地主要通过两种方式对集体经济组织成员资格进行界定：一是按照村规民约民主决定，以四川成都出现的村民议事会为代表；二是出台地方性法规或政府规章，以广东为代表。针对该问题，广东省在2006年公布了《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订），该规定第十五条就专门对集体经济组织成员资格作出原则性界定。其次，当集体经济组织成员资格出现争议时，由谁作出认定问题。就该问题目前全国也没有明确的统一法律法规标准，根据《村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作”，依照该条农村集体经济组织的事项实行村民自治原则。又《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“……实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；…”该管理规定就赋予了集体经济组织认定成员资格的权利，同时规定了认定的程疔是按照集体经济组织章程规定，并经成员大会表决通过。根据上述原则和规定，就现有条件下，由村民委员会或村经济合作社作为认定集体组织成员资格的主体是正确的。首先，村民委员会或村经济合作社作为基层群众性自治组织，同时又作为村民的固定代理人，履行管理职责，与成员资格认定息息相关。其次，村民委员会或村经济合作社有权对本集体财产行使管理权。再次，村民委员会或村经济合作社作为村民自治组织，我国目前农村集体经济组织主要成员是农村村民，村民委员会或村经济合作社能够在最大程序上体现既定成员的意志，因此，认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项之一，村民委员会或村经济合作社应当作为认定成员资格的主体，绝不是其他行政部门。2、一审判决认为“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条…、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条…、第三十六条…的规定，结合《阳江市江城区城南街道党工委、办事处主要职责内设机构和人员编制规定》，城南街道办作为江城区政府的派出机关，在江城区政府的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，应当依法行使保护公民合法权益的职权，对辖区内的玉沙村委会和塘尾经济合作社具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责，两原告申请城南街道办确认其集体经济组织成员资格，属于城南街道办的行政职责范围。城南街道办应依职权对两原告是否具有塘尾经济合作社成员资格进行调查，并直接作出认定。”这样的认定是错误的。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条是乡、民族乡、镇的人民政府行使保护职权的规定；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定的是村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得违法、不得有侵犯村民权利，如违反则由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第一、二款规定的是村民委员会或者成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。城南街道办作为江城区政府的派出机关，在江城区政府的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，法律上赋予的是管理和监督的职责，如果塘尾经济合作社或玉沙村委会的行为侵犯村民权利、损害了村民合法权益，那么城南街道办也只能是依法对其作出责令改正，法律上和《关于印发<阳江市江城区城南街道党工委、办事处主要职责内设机构和人员编制规定>的通知》（江办发[2011]43号）并没有赋予城南街道办具有直接确认塘尾经济合作社集体经济组织成员资格的法定职权，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，认定农村集体经济组织成员资格的主体是村民委员会或村经济合作社，如果以城南街道办的名义确认塘尾经济合作社集体经济组织成员资格是超越职权的行为，一审法院认定城南街道办是确认两被上诉人集体经济组织成员资格的主体，确认成员资格是属于城南街道办的行政职责范围，一审法院这种认定是非常明显的理解和适用法律错误。行政诉讼，法院审查的主要是作出具体行政行为的行政机关在程序上是否合法、是否有事实依据和法律依据，城南街道办作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》都没有违反相关的法律规定，合理合法，一审法院撤销上诉人城南街道办作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》是错误的。上诉请求：1、请求二审法院撤销阳江市中级人民法院作出的(2019)粤17行初63号行政判决书;2、请求二审法院维持上诉人城南街道办作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》;3、请求二审法院维持江城区府作出的江城府行复(2019)3号行政复议决定;4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

　　被上诉人姚博文、姚博华二审答辩称：一、城南街道办事处拒不履行职责、违法执行复议决定的经过。（一）答辩人根据法律法规和规范性文件（江城区人民政府《集体经济组织成员资格认定指导意见书》）于2018年7月7日向城南街道办事处申请确认从出生时起享有塘尾经济合作社集体经济组织成员资格，并由城南街道办事处决定塘尾经济合作社补发答辩人2015年度征地补偿款每人16000元。在法定期限内，城南街道办事处拒不履行法定职责。2018年9月19日，答辩人向江城区人民政府申请行政复议。（二）2018年11月15日，江城区人民政府作出江城府行复〔2018〕2号行政复议决定，责令城南街道办事处履行法定职责（以上事实见江城府行复〔2019〕1号行政复议决定书P10页。）（三）2019年1月11日，城南街道办事处作出的南行决〔2019〕1号行政处理决定，对答辩人是否具有塘尾经济合作社集体经济组织成员资格不予认定。答辩人在收到该行政处理决定书的当天向江城区人民政府申请行政复议决定。（四）2019年2月26日，江城区人民政府作出行复〔2019〕1号复议决定，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，城南街道办事处对答辩人的申请具有确认集体组织成员资格的职权。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条，《广东省实施＜中华人民共和国妇女权益保障法＞》第十二条和《江城区人民政府集体经济组织成员资格认定指导意见书》第一条第一项的规定，不予认定答辩人集体组织成员资格属于适用法律错误，决定撤销城南街道办事处作出的南行决〔2019〕1号行政处理决定，责令其重新作出行政处理决定。（五）2019年4月17日，城南街道办事处作出的南行决〔2019〕2号行政处理决定，违背江城区人民政府的复议决定，公然否定江城区人民政府已经认定其具有确认集体组织成员资格的职权，仍然认为其无职权，以同一事实和理由对答辩人是否具有塘尾经济合作社集体经济组织成员资格不予认定。同日，答辩人向江城区人民政府申请行政复议。（六）2019年6月18日，江城区人民政府作出行复〔2019〕2号行政复议决定，撤销城南街道办事处作出的南行决〔2019〕2号行政处理决定，责令其重新作出行政处理决定。二、江城区人民政府违背政府诚信原则，违背其依法作出已经生效的复议决定和其规范性文件《集体经济组织成员资格认定指导意见书》的事实。（一）2019年6月21日，城南街道办事处作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定，第三次违背江城区人民政府的复议决定，公然否定江城区人民政府已经认定其具有确认集体组织成员资格的职权，以三定方案中没有规定其职权为由，继续否定江城区人民政府的复议决定，作出责令由塘尾经济合作社开会决定的错误行为。当天，答辩人向江城区人民政府申请行政复议。（二）2019年8月22日，江城区人民政府作出行复〔2019〕3号行政复议决定，认为：一、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定未明确城南街道办事处具有确认集体组织成员资格的职权；二、认为其制定的《江城区人民政府集体经济组织成员资格认定指导意见书》未明确城南街道办事处具有确认集体组织成员资格的职权，决定维持城南街道办事处的处理决定的行为违法。三、对城南街道办事处和江城区人民政府违法行政的意见。答辩人认为，职权法定原则是行政法的基本原则，行政机关的职权源于法律规定。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第三条、第四条、第十五条、第二十五条第一款的规定，阳江市江城区城南街道办事处作为乡镇一级政府组织，依法有对阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社行使监督权的法定职权。已经发生法律效力的江城人民政府行复〔2019〕1号已经根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，城南街道办事处应当依法确认答辩人为阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社集体经济组织成员资格。此后，城南街道办事处违反法律规定，违背其上级江城区人民政府的复议决定，连续三次认为其没有职权的行政行为严重违法。根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条第四款的规定，判断是否享有农村集体经济组织成员资格的主要依据是户籍。根据《江城区人民政府集体经济组织成员资格认定指导意见书》第三条第三项的规定，答辩人的母亲具有塘尾经济合作社集体组织成员资格，答辩人户籍登记在塘尾经济合作社，答辩人系塘尾经济合作社集体组织成员。在塘尾经济合作社侵犯答辩人合法权益时，城南街道办事处应依法履行职责，城南街道办事处将答辩人请求保护合法权益的事项违法决定由塘尾经济合作社进行处理且未明确处理期限的行为违法，与依法治国、依法行政相违背，其行政行为严重损害公民的合法权益！使公民的合法权益长期得不到保护！四、对阳江市中级人民法院（2019）粤17行初63号判决的意见。（一）一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第二项的规定，对城南街道办事处、江城区人民政府违法作出的行政行为予以撤销，并责令城南街道办事处在法定期限内重新作出行政处理决定的判决结果正确，应予以维持。（二）答辩人向城南街道办事处提出的请求有确认资格及支付征地补偿款二项，城南街道办事处多次对答辩人的申请作出“是否具有成员资格集体成员资格不予确认”属于拖延履行法定职责，且未告知答辩人向人民法院提起行政诉讼的权利，仅告知向其上级政府申请复议的权利，然后在两级政府之间反复进行程序空转。原审法院在一审判决未明确责令城南街道办事处在重作时如何履行职责，没有就实质解决行政争议作出具体认定，不利于及时化解行政争议。（三）一审法院没有对复议机关江城区人民政府反复无常的违法复议行为作出评判，不利于法治政府建设，不利于纠正江城区人民政府的违法行为。五、请求实质化解行政争议，保护答辩人的合法权益。（一）请求二审法院在二审判决中明确由城南街道办事处在依法在法定期限内作出确认答辩人为阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社集体经济组织成员和责令由阳江市江城区城南街玉沙村塘尾经济合作社支付答辩人2015年度征地补偿款32000元的行政处理决定，以及时化解行政争议，保护答辩人的合法权益。（二）答辩人在江城区人民政府此前连续三次作出的行政复议决定已经认定城南街道办事处对玉沙村塘尾经济合作社的违法侵犯村民权益的行为负有监督并责令改正的法定职权。由于城南街道办事处多次不执行复议决定，答辩人在复议时向江城区人民政府提起复议申请，请求其依照《中华人民共和国行政复议法》第三十二条、第三十七条的规定对阳江市江城区城南街道办事处依法作出处理。然而江城区人民政府拒不履行该职责，亦未作出处理。江城区人民政府的行政复议决定故意违背法律和其已经作出的生效的复议决定以及否定其依照《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条规定制订的《集体经济组织成员资格认定指导意见书》（注：该意见书是江城区人民政府依法对其辖区集体经济组织成员资格认定作出的规定，符合广东省人民政府2013年第189号文《广东省农村集体经济组织管理规定》第15条规定：“……法律、法规、规章和县级以上人民政府另有规定的，从其规定。”的规定）。江城区人民政府的行为违反行政复议法第三十五条的规定，江城区人民政府的本次复议决定中，在查明城南街道办事处多次拒不履行上级复议决定时，应当维护其原复议决定的法律效力，在城南街道办事处连续多次违法的情形下，应当根据行政复议法第二十八条第一款第三项和行政复议法实施条例第四十五条的规定作出变更原行政行为的复议决定。城南街道办事处的多次违法行政和江城区人民政府反复无常的自我否定的违法行为，是在不断浪费行政资源和各方当事人的时间、金钱和精力，城南街道办事处的上诉属于继续浪费司法资源和行政资源。城南街道办事处、江城区人民政府的违法行政导致行政争议长期得不到实质化解，给答辩人造成巨大精神压力和经济损失，也损害了人民政府依法行政的形象，严重违背行政复议法的规定。由于城南街道办事处多次不依法履行职责严重损害当事人的合法权益，而江城区人民政府在生效复议的复议决定中已经责令城南街道办事处依法履行职责，城南街道办事处拒不履职严重损害政府的公信力。为此，请求二审法院责令江城区人民政府对城南街道办事处依法作出处理。六、城南街道办事处上诉理由不成立。

　　根据2018年11月5日《最高人民法院关于为实施乡村振兴战略提供司法服务和保障的意见》第37条、第38条：依法妥善处理农村集体经济组织成员资格问题，保护农民基本财产权利。充分认识集体经济组织成员资格对农民享有土地承包经营权、宅基地使用权和集体收益分配权等基本财产权利的重要意义，审慎处理尊重村民自治和保护农民基本财产权利的关系，防止简单以村民自治为由剥夺村民的基本财产权利。依法保护农民工合法权益，发挥农民工在乡村振兴中的积极作用。依法保护进城落户农民的集体收益分配权，让农民工既入得了城、扎得下根，又回得了村、稳得住心。城南街道办事处的上诉理由没有事实和法律依据。综上，请求法院依法驳回城南街道办事处的上诉，维持原判。

　　原审第三人江城区政府二审陈述称：一、行政复议期间答辩人的查明事实。被上诉人于2018年7月7日通过快递方式寄送申请书及材料向上诉人请求确认其具有玉沙村委会塘尾村集体经济组织成员资格。上诉人于2018年7月9日签收该邮件，但上诉人超过两个月未对被上诉人的请求进行答复，后被上诉人以上诉人不履行法定职责为由，于2018年9月19日向答辩人申请行政复议，请求上诉人依法履行法定职责。答辩人在审查被上诉人提交的复议材料后，于2018年11月15日作出江城府行复(2018)2号《行政复议决定书》，决定上诉人于决定生效之日起六十日内对被上诉人的申请作出行政处理。上诉人在收到江城府行复(2018)2号《行政复议决定书》后，于2019年1月11日作出南行决(2019)1号《行政处理决定书》，其认为没有职责认定原告的集体经济组织成员资格。被上诉人不服该处理决定又向答辩人提出行政复议申请，请求撤销南行决(2019)1号《行政处理决定书》。答辩人于2019年2月18日又作出江城府行复(2019)1号《行政复议决定书》，决定上诉人于本复议决定生效之日起六十日内对被上诉人申请重新作出行政处理决定，驳回被上诉人其他的复议请求。上诉人在收到江城府行复(2019)l号《行政复议决定书》后，于2019年4月17日再作出南行决(2019)2号《行政处理决定书》，由于上诉人工作人员疏忽造成打印排版错误，误将南行决(2019)l号《行政处理决定书》内容放到南行决(2019)2号《行政处理决定书》中，造成两份决定内容基本相同的情况，发现该情况后，上诉人派工作人员主动联系了被上诉人，要求向被上诉人更换打印正确的南行决(2019)2号决定书，但被上诉人不同意，后被上诉人以该错误的《行政处理决定书》内容违反法律规定为由再次向答辩人提出申请行政复议，请求撤销南行决(2019)2号《行政处理决定书》。答辩人于2019年6月18日作出江城府行复(2019)2号《行政复议决定书》，决定撤销上诉人于2019年4月17日作出的南行决(2019)2号《行政处理决定》，责令上诉人于本复议决定生效之日起六十日内对被上诉人的请求在职权范围内重新作出行政处理决定，驳回被上诉人其他的复议请求。上诉人收到江城府行复(2019)2号《行政复议决定书》后，于2019年6月21日作出南行决(2019)3号《行政处理决定书》，被上诉人不服再向答辩人提出申请行政复议。2019年8月7日答辩人作出(江城府行复(2019)3号）《行政复议决定书》维持了被上诉人作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》，被上诉人不服提起行政诉讼。二、答辩人作出的行政复议决定事实清楚，证据确实充分。1、被上诉人认为上诉人作出南行决(2019)3号《行政处理决定书》的具体行政行为侵犯了其合法权益，根据《中华人民共和国行政复议法》第九条“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”的规定，而向答辩人提出行政复议申请。答辩人认为被上诉人的行政复议申请属于行政复议法受理范围。2、被上诉人依据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条和《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条的规定，认为上诉人具有确认集体经济组织成员资格的职权。答辩人认为，上述规定未明确规定上诉人具有确认集体经济组织成员资格的职权。因此，对被上诉人的意见，答辩人不予认可。3、被上诉人依据《江城区人民政府集体经济组织成员资格认定指导意见书》第三条第（三）款的规定，认为其户籍登记情况符合该条规定，请求上诉人对其具有江城区城南街道玉沙村塘尾经济合作社集体经济组织成员的资格予以作出确认处理。答辩人认为，该《指导意见书》属于规范性文件，仅对辖区村民取得农村集体经济组织成员资格的条件予以规范，并未明确规定上诉人具有认定集体经济组织成员资格的职权。因此，对被上诉人的意见亦不予认可。4、答辩人在行政复议期间已对该案进行相关的调查，根据《广东省农村集体经济组织管理规定》第八条第二款：“农村集体经济组织章程应当符合法律、法规、规章的规定。农村集体经济组织章程由本组织成员大会表决通过。组织章程应当载明下列事项：……（四）成员资格及其权利、义务”；第九条第一款：“农村集体经济组织的最高权力机构是成员大会。凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定”的规定。答辩人认为，上诉人作出的南行决(2019)3号《行政处理决定》，事实清楚、适用法律准确，对上诉人的答辩意见予以认可。三、答辩人认为，一审法院判决撤销上诉人的《行政处理决定书》和答辩人的《行政复议决定书》是理解和适用法律错误，判决错误。1、首先，集体经济组织成员资格问题。所谓集体经济组织成员，是指户籍在该集体经济组织，或生活在该组织而对该组织的土地享有权利，负有义务的人。目前，由于集体成员身份确定的复杂性，全国目前尚未有统一法规。而针对这一难题，农业部曾提出五点原则供实践参考：一是尊重历史，承认现实；二是权利义务对等；三是标准一致，不能搞双重标准；四是程序公开，民主决定；五是既要坚持少数服从多数，又要防止多数入侵犯少数人权益。从实践来看，目前全国各地主要通过两种方式对集体经济组织成员资格进行界定：一是按照村规民约民主决定，以四川成都出现的村民议事会为代表；二是出台地方性法规或政府规章，以广东为代表。针对该问题，广东省在2006年公布了《广东省农村集体经济组织管理规定》（2013年修订），该规定第十五条就专门对集体经济组织成员资格作出原则性界定。其次，当集体经济组织成员资格出现争议时，由谁作出认定问题。就该问题目前全国也没有明确的统一法律法规标准，根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第二条“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”依照该条农村集体经济组织的事项实行村民自治原则。又《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条“实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制时起，户口迁入、迁出集体经济组织所在地的公民，按照组织章程规定，经社委会或者理事会审查和成员大会表决确定其成员资格；”该管理规定就赋予了集体经济组织认定成员资格的权利，同时规定了认定的程序是按照集体经济组织章程规定，并经成员大会表决通过。根据上述原则和规定，就现有条件下，由村民委员会或村经济合作社作为认定集体组织成员资格的主体是正确的。首先，村民委员会或村经济合作社作为基层群众性自治组织，同时又作为村民的固定代理人，履行管理职责，与成员资格认定息息相关。其次，村民委员会或村经济合作社有权对本集体财产行使管理权。再次，村民委员会或村经济合作社作为村民自治组织，我国目前农村集体经济组织主要成员是农村村民，村民委员会或村经济合作社能够在最大程序上体现既定成员的意志，因此，认定农村集体经济组织成员资格属于村民自治事项之一，村民委员会或村经济合作社应当作为认定成员资格的主体，绝不是其他行政部门。2、一审判决认为“根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条…、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条…、第三十六条的规定，结合《阳江市江城区城南街道党工委、办事处主要职责内设机构和人员编制规定》，城南街道办作为江城区政府的派出机关，在江城区政府的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，应当依法行使保护公民合法权益的职权，对辖区内的玉沙村委会和塘尾经济合作社具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责，两原告申请城南街道办确认其集体经济组织成员资格，属于城南街道办的行政职责范围。城南街道办应依职权对两原告是否具有塘尾经济合作社成员资格进行调查，并直接作出认定。”这样的认定是错误的。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条是乡、民族乡、镇的人民政府行使保护职权的规定；《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款规定的是村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得违法、不得有侵犯村民权利，如违反则由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”第三十六条第一、二款规定的是村民委员会或者成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。上诉人作为答辩人的派出机关，在答辩人的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，法律上赋予的是管理和监督的职责，如果塘尾经济合作社或玉沙村委会的行为侵犯村民权利、损害了村民合法权益，那么上诉人也只能是依法对其作出责令改正，法律上并没有赋予上诉人直接确认塘尾经济合作社集体经济组织成员资格的法定职权，《广东省农村集体经济组织管理规定》第十五条规定，认定农村集体经济组织成员资格韵主体是村民委员会或村经济合作社，如果以上诉人的名义确认塘尾经济合作社集体经济组织成员资格是超越职权的行为，一审法认定上诉人是确认两被上诉人是集体经济组织成员资格的主体，确认成员资格是属于上诉人的行政职责范围是非常明显理解和适用法律错误。行政诉讼，法院审查的主要是作出具体行政行为的行政机关在程序上是否合法、是否有事实依据和法律依据，上诉人作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》和答辩人作出的江城府行复(2019)3号《行政复议决定书》都没有违反相关的法律规定，合理合法，一审法院撤销上诉人作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》和答辩人作出的江城府行复(2019)3号《行政复议决定书》是错误的。请求：1、请求二审法院撤销阳江市中级人民法院作出的(2019)粤17行初63《行政判决书》；2、请求二审法院维持上诉人城南街道办作出的南行决(2019)3号《行政处理决定书》；3、请求二审法院维持答辩人作出的江城府行复(2019)3号《行政复议决定书》；4、本案一、二审诉讼费用由被上诉人承担。

　　原审第三人玉沙村委会二审未提交书面陈述意见。

　　原审第三人塘尾经济合作社二审未提交书面陈述意见。

　　经审查，原审法院查明的事实属实，本院予以确认。

　　本院认为：本案系行政处理及行政复议纠纷，二审争议的焦点是城南街道办作出的南行决(2019)3号行政处理决定及江城区政府作出的江城府行复(2019)3号行政复议决定是否合法。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十一条：“乡、民族乡、镇的人民政府行使下列职权：……（三）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；……（六）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；……”、《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十七条第二、三款：“村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”和第三十六条第一、二款：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。村民委员会不依照法律、法规的规定履行法定义务的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”的规定，结合《阳江市江城区城南街道党工委、办事处主要职责内设机构和人员编制规定》，城南街道办作为江城区政府的派出机关，在江城区政府的领导下负责街道管辖区内的行政管理工作，应当依法行使保护公民合法权益的职权，对辖区内的玉沙村委会和塘尾经济合作社具有监督和纠正其错误自治行为的法定职责。在玉沙村委会和塘尾经济合作社不予确认姚博文、姚博华为玉沙村塘尾经济合作社成员的情况下，姚博文、姚博华申请城南街道办确认其集体经济组织成员资格，属于城南街道办的行政职责范围。城南街道办以其没有认定农村集体经济组织成员资格的权责为由作出的南行决〔2019〕3号行政处理决定违反法律规定。江城区政府作出的江城府行复〔2019〕3号行政复议决定维持该行政处理决定，适用法律、法规错误，原审法院撤销上述处理决定及行政复议决定，并无不当。

　　综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，本院依法应予维持。上诉人上诉请求改判的理据不足，本院依法予以驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人阳江市江城区城南街道办事处负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 纪红玲

　　审判员 黄伟明

　　审判员 罗　燕

　　二〇二〇年九月二十五日

　　书记员 黎嘉瑜

　　来源：鲁法行谈