房屋搬迁补偿协议是行政机关实施协议搬迁项目过程中与相对人签订的协议，其不同于法定房屋、土地征收补偿安置协议之处在于，搬迁协议的签订、履行等存在法律法规缺位、协议签订主体多元等情形，导致搬迁协议行政案件占比较大、行政机关败诉率较高。法院在对协议搬迁的合法性予以一定程度认可的基础上，通过对搬迁协议行政纠纷主要类型、运行机理以及司法审查方式作进一步探索和思考，从而实现规范行政机关依法拆迁，保护被搬迁人合法权益，统一裁判尺度的目的。

　　关键词

　　房屋搬迁补偿协议  非法定征收拆迁协议    司法审查模式  程序审查 实体审查

　　房屋搬迁补偿行政协议（以下简称搬迁协议）并非法定概念或协议种类，又被称为非征收拆迁补偿协议、房屋拆迁协议、不动产搬迁收购协议等。搬迁协议与国有土地上房屋征收补偿安置协议、集体土地征地补偿安置协议区别在于，搬迁协议没有明确的法律依据，协议所涉地块一般未履行法定征收程序，行政机关通过与被搬迁人签订协议，就房屋、土地等搬迁补偿安置达成一致意见，以实现征地、拆迁之目的。虽然《土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称《征补条例》）等对征地拆迁程序有明确规定，但搬迁协议亦时常见诸于行政管理实践之中。由于搬迁协议的签订、履行等存在法律法规缺位、协议签订主体多元等情形，极易导致被搬迁人权利受侵害，同时也是行政机关规避土地用途管制的风险点。协议搬迁通常关涉当地重大项目、区域规划、政策落实等，法院难以对协议搬迁行为以无法律规定为由做“釜底抽薪”式的审查，只能在对协议搬迁行为予以一定程度认可的基础上，以保障被搬迁人安置补偿利益不受损害为基本思路作出裁判。本文以包含各级法院的367份搬迁协议行政裁判文书为样本，对搬迁协议行政纠纷的产生原因、运行机理以及司法审查方式作进一步探索和思考，从而实现规范行政机关依法拆迁，保护被搬迁人合法权益，统一裁判尺度的目的。

　　一、搬迁协议行政纠纷的主要特点

　　行政协议被誉为“柔性”行政管理方式，行政机关与相对人之间体现的是合作、协商、伙伴关系，行政机关与相对人签订搬迁协议，理论上本应发挥在征地拆迁中“润滑剂”的作用，从而减少冲突、对抗，更快捷地实现行政管理目的。但实践中，因搬迁协议引发的纠纷，并不比征收决定、补偿决定甚至强制拆除行为少，同时，与民事合同纠纷更多体现于协议履行、变更、解除等不同，搬迁协议纠纷多围绕协议签订过程展开。搬迁协议存在诸多值得关注和解决的领域。

　　（一）协议签订主体多元

　　《征补条例》第25条规定了征收补偿条例签订主体为房屋征收部门，《土地管理法实施条例》第29条则规定县级以上地方人民政府组织有关部门与被征收人签订征地补偿安置协议。上述法定征地拆迁协议的签订主体较为明确、稳定。搬迁协议的签订主体则较为多元，通常包括乡镇政府、街道办事处、开发区管委会，甚至还包括村集体经济组织、拆迁公司等。这对当事人及时、正确维权产生了一定影响，也容易引发搬迁协议是否属于行政协议的争议。

　　（二）行政机关败诉率较高

　　行政机关实施协议搬迁项目的法律规定缺位、协议签订主体多元等情形，是导致搬迁协议案件行政机关败诉率较高的主要原因。有的行政机关为尽早签订协议、推进项目，加之具体实施搬迁的人员素质良莠不齐，导致在签订协议过程中更容易滋生恣意，甚至采用暴力逼迁行为，由此导致协议被法院撤销、确认无效或者违法。与之相反，国有土地上房屋征收补偿协议基于其程序规范、协议签订主体法定等原因，通常不会引发争议。

　　（三）协议搬迁项目和法定征收拆迁项目可能交织

　　实践中，有的协议搬迁项目与法定征收拆迁项目重叠。即使相关地块被纳入征收范围，行政机关仍优先选择协议搬迁，直到出现无法达成协议的“钉子户”再采用法定征收途径。此种方式容易引发相同地块不同被征收人之间补偿的不公平、不透明。有的地块行政机关通过协议搬迁方式后，只剩下几户甚至一户被搬迁人，此时行政机关再作房屋征收决定，容易被当事人认为是“量身定做”而引发质疑。

　　二、搬迁协议行政纠纷的主要类型

　　行政机关实施协议搬迁过程中引发的争议主要包括，一是针对搬迁协议本身提出异议，如认为协议违法、无效、可撤销，要求履行协议等；二是因签订协议衍生的纠纷，如当事人认为行政机关未与之签订协议而直接起诉要求安置补偿。

　　（一）请求履行协议

　　行政机关与被搬迁人签订协议后，被搬迁人或者利害关系人认为行政机关未履行或者未完全履行协议提起诉讼。如于某诉某镇政府要求履行拆迁补偿协议案中，于某认为镇政府未履行拆迁协议约定的安置单体住宅的义务提起诉讼。又如王某诉某街道办事处要求履行农村危房补偿安置协议案中，王某认为在其已经履行交房义务的情况下，街办以房屋权属不明为由拒绝履行协议违反约定。

　　（二）请求确认协议无效

　　此类案件的起诉人通常非协议签订人而是利害关系人，包括家庭成员、房屋共有人、遗产继承人、公房租赁人等，原告一般认为其对被搬迁房屋享有所有权或继承权，行政机关未经原告同意与其他人签订搬迁协议。如陈某诉某住房和城乡建设局房屋搬迁协议案中，陈某认为住建局与成某签订的搬迁协议中包含陈某的厂房，要求确认协议无效。又如江某诉某街道办事处房屋搬迁协议案中，江某认为其是被搬迁房屋的所有权人，街办与江某女婿签订协议无效。

　　（三）认为签订协议无法律依据属违法协议

　　当事人认为行政机关在未履行征地手续、未发布征收决定的情形下，实施协议搬迁，导致签订的协议因违反法定职权、未遵守法定程序而属于违法协议。如周某诉某街道办事处房屋搬迁协议案中，周某认为，被告在没有合法有效批准文件的情形下以某项目六期及周边地块项目动迁指挥部的名义，对联合村三组实施拆迁违法。又如蔡某诉某镇政府房屋搬迁协议案中，原告认为被告未有任何征收土地、房屋的合法手续，而是借用某大道建设的名义，建设未经依法批准建设的工业园区，属于重大明显违法。

　　（四）请求撤销协议

　　相对人签订协议后，认为行政机关在签订协议时存在欺诈、胁迫、显示公平等可撤销情形，要求法院撤销协议。如谢某诉某镇政府房屋搬迁协议案中，谢某认为镇政府通过欺诈、胁迫的方式逼其签订协议，要求撤销。周某诉某住房和城乡建设局、某街道办事处房屋搬迁协议案中，周某认为拆迁公司工作人员对其采取暴力手段、寻衅滋事以及人身安全受到严重威胁后被迫签订协议，要求撤销。又如明某诉某街道办事处房屋搬迁协议案中，明某认为案涉协议是空白协议，不是其真实意思表示，要求撤销。

　　（五）认为行政机关未与原告签订协议，直接起诉要求被告安置补偿

　　此类案件原告提起诉讼不是直接针对协议，而是认为行政机关与其他人签订协议，未与之签订协议，直接起诉要求行政机关安置补偿。如施某芹、赵某诉某街道办事处要求履行安置补偿职责案中，原告认为街办将施某芹与其父亲施某根作为一户，并与施某根签订协议不合理，要求将施某芹、赵某作为一户予以安置补偿。

　　三、搬迁协议行政案件的程序审查要点

　　（一）受案范围

　　搬迁协议的法律属性是对搬迁协议纠纷进行司法审查的逻辑起点，它决定了搬迁协议的受案范围。行政机关基于对合法性审查的“逃避”，多认为属于民事合同。如有观点认为，“协议搬迁方式从法理上分析应当属于民事行为，根据民法意思自治的原则，签订协议只要体现当事人的真实意图在法律上就应当予以支持，搬迁协议的内容和格式也不宜采用征收协议格式，这样能够真正体现其民事性质。”搬迁协议是行政机关为实现行政管理目的而签订的协议，如果将搬迁协议视为民事协议，虽然从相对人利益保护的角度而言可能并无差别，但可能导致“公法遁入私法”，忽略了对行政机关合法性的审查，不利于规范依法行政。因此，司法主流观点已将搬迁协议纳入行政诉讼受案范围。

　　对于受案范围，要注意的是民事途径和行政途径的一致性问题。如果当事人就某一搬迁协议是否合法有效已经提起过民事诉讼，且民事诉讼就协议的实体内容作出裁判的，当事人又提起行政诉讼要求履行协议，为保持协议性质认定以及裁判方式的一致性，此时首先应指引当事人提起民事诉讼为宜。如钱某诉某街道办事处要求履行协议案中，法院认为，原告对案涉协议提起的诉讼，已经一、二、再审民事裁判确认为民事纠纷，原告认为被告未履行协议，也应提起民事诉讼，遂裁定驳回钱某的起诉。当然，如果此时当事人提起了民事诉讼，但民事诉讼以案涉协议已经由法律明确系行政协议为由不予受理，法院就应当依照《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（以下简称《行政协议解释》）第8条规定，作为行政案件受理。

　　（二）原被告资格

　　1.搬迁协议的原告

　　搬迁协议案件中，具有原告主体资格的除协议相对人外，基于“利害关系”的判断标准，通常还包括家庭成员、房屋共有人、遗产继承人、公房租赁人等。一般的房屋承租人与房屋征收行为之间不具有利害关系，不能成为房屋征收决定、补偿决定行政案件的原告。但搬迁协议可能涉及承租人的屋内动产，因此，一般的房屋承租人也可以成为搬迁协议案件的原告。

　　2.搬迁协议的被告

　　《行政协议解释》第4条规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等发生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。因行政机关委托的组织订立的行政协议发生纠纷的，委托的行政机关是被告。搬迁协议中，行政机关作为协议主体一方自不待言，但这里的行政机关应指实质意义上的而非形式意义上的。所谓形式意义即协议的签约方必为行政机关，而实质意义则指协议的签约方可能是行政机关，也可能非行政机关，但体现行政机关的意志。作为村集体经济组织、拆迁公司在没有行政机关允许或授权的情形下，显然不具有签订搬迁协议的能力，因此，即使行政机关未直接出面签订协议，当相对人就某协议提起诉讼时，法院应当揭开对方当事人的“面纱”，直接以相应的行政机关为被告并承担后果。如季某诉某市政府行政复议案中，法院认为，基于镇政府与征收服务公司签订的委托拆迁合同以及镇政府发放拆迁补偿款、协调处理原告拆迁事宜等行为，足以认定协议系征收服务公司受镇政府委托所签，镇政府是协议的签约方，案涉协议属于行政协议，市政府复议认为不属于行政复议受案范围错误。

　　（三）诉讼期限

　　搬迁协议案件的诉讼期限包括起诉期限和诉讼时效。行政协议的起诉期限，是指相对人不服行政机关就行政协议作出单方行政性的行为，向人民法院提起诉讼的法定时间。诉讼时效是民事权利人向人民法院请求保护民事权利的有效期间。《行政协议解释》第25条规定，公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。这是搬迁协议案件诉讼期限的一般规则。除司法解释规定的两种情形外，还涉及大量要求撤销协议、要求确认协议无效的诉讼请求，其诉讼期限的适用，分述如下。

　　1.适用一年诉讼期限的情形

　　《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》（以下简称《行诉解释》）第64条第1款规定了行政机关作出行政行为时未告知起诉期限的，起诉期限为一年。《民法典》第152条规定了行使撤销权的期限一般也是一年。如果当事人要求撤销搬迁协议的，无论适用民事还是行政法律规范，都应当在知道或者应当知道搬迁协议内容后一年内提出，且法院均可主动审查当事人行使撤销权是否超过诉讼期限。如张某诉山东省五莲县住房和城乡规划建设局、山东省五莲县政府房屋征收补偿协议案中，最高法院认为，除斥期间不存在中止、中断或延长情形，超出该期限即丧失撤销权的行使权利，法院可依职权主动审查张某行使被诉补偿协议撤销权是否超过期限。

　　2.不受诉讼期限限制的情形

　　《行诉解释》第162条规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日之前作出的行政行为提起诉讼，请求确认行政行为无效的，人民法院不予立案。根据上述规定可见，当事人提起确认无效之诉限于2015年5月1日之后签订的搬迁协议。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不可能通过期限被耽误，而获得一种确定力。相对人请求法院确认行政行为无效，也必须在诉讼时效内向法院提出，这实际上是将无效行为与违法行为相混同。原告起诉要求确认搬迁协议无效的，无论适用起诉期限还是诉讼时效，均不受诉讼期限的限制。当然，提起确认无效之诉并非无条件的，必须符合《行诉解释》第94条的相关原则。具体体现在，原告于起诉期限之外提起确认无效之诉时，由原告首先就行为无效举证，原告无法证明行政行为有重大且明显违法的外观时，法院直接裁定驳回起诉。进入实体审理后，法院只能判决确认无效或驳回诉讼请求，即使行政行为属于可撤销，也应当判决驳回，避免可撤销行为变相的在起诉期限外被法院审查，有损行政行为的安定性。

　　3.适用最长保护期限的情形

　　无论是适用起诉期限，还是适用诉讼时效，只要符合法律规定的最长保护期限，都应当按照最长保护期限计算。虽然搬迁协议也涉及不动产，但是，我国的不动产采登记生效主义，不动产物权的设立、变更、转让和消灭，须经登记或者依人民政府的征收决定，因此，搬迁协议只形成债权，并不导致物权变动，即对不动产权利不具有直接处分性，故不适用20年的最长起诉期限，而适用5年的最长起诉期限。

　　（四）诉讼费用的收取

　　《行政协议解释》对诉讼费用的收取未作规定。实践中有两种做法，一种是将行政协议案件一概视为行政案件，按行政案件标准收取费用。一种是沿用原《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》（以下简称原《适用解释》）第16条规定，对行政机关不依法履行、未按照约定履行协议提起诉讼的，诉讼费用准用民事案件交纳标准；对行政机关单方变更、解除协议等行为提起诉讼的，诉讼费用适用行政案件交纳标准。过去有观点认为，诉讼费用的问题目前国务院相关部门正在作修订，本司法解释最终删除了原《适用解释》的关于诉讼费用的内容，原《适用解释》关于诉讼费用的规定虽然已经废止，但是，对于诉讼费用的问题仍然应当按照原《适用解释》的规定执行。2021年6月28日，最高法院行政庭向辽宁省高级法院作出(2020)最高法行他8号《关于行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议案件诉讼费用如何交纳问题的答复》明确，公民、法人或者其他组织不服行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议行为提起诉讼的案件是行政案件，诉讼费用适用行政案件的交纳标准。该答复对行政协议案件收费的争议一锤定音，因此，行政协议案件均应适用行政案件的交纳标准，不再区分案由而采用不同收费标准。

　　四、搬迁协议行政案件的实体审查要点

　　（一）未经法定程序签订协议的合法性认定

　　搬迁协议的合法性问题，是法院审理此类案件面临的首要问题，也是无法回避的问题。当事人起诉要求法院认定行政机关签订搬迁协议行为违法，主要是认为搬迁协议没有法律法规依据，行政机关不具有签订协议的职权或者没有履行法定征地、征收程序。原《适用解释》第11 条第1 款规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政协议。从新旧解释的演变来看，虽然《行政协议解释》在行政协议的定义中删去了“在法定职责范围内”的表述，但第10条、第11条仍规定了被告签订协议应当具有法定职责、履行法定程序。如何理解这里的法定职责、法定程序，直接涉及搬迁协议的合法性认定问题。

　　有观点认为，“非征补协议”违反法定程序，属于可撤销的协议。房屋拆迁属于对公民财产具有侵害性的行政行为，在没有法律、行政法规依据的情况下，“非征补协议”违背行政法中的侵害保留原则，缺乏合法性基础。笔者认为，行政协议兼具行政性与契约性，在行政管理活动中，即便法律没有赋予行政机关签订行政协议的职权，仍存在大量行政机关通过签订协议的方式达到行政管理目标的事项，如搬迁协议、息诉罢访协议等。过于强调行政协议的职权法定性，结果只会让行政机关采用协议方式实施行政管理的空间越来越小，使行政协议沦为执行法定职权的方式之一。因此，《行政协议解释》中的“法定职责”，应当作从宽解释，其职权依据既可以包括法律法规等正式法源，也可以包括公共政策等非正式法源，这既是行政协议与民事协议的区别之一，也是行政管理的应然之义。如杨黔诉贵州省三都水族自治县政府拆迁补偿协议案中，最高法院认为，只有在行政协议存在重大、明显违法，违反法律法规的强制性规定，损害国家利益、公共利益及他人合法权益时才能确认无效，否则应当认可行政协议的效力。杨黔以三荔高速公路建设项目的土地征收尚未获得相关部门的批复为由，主张协议因签订前相关征地程序不合法而无效，理据尚不充分。有学者亦认为，协议搬迁行为的公益性、政策性较强，往往涉及当地的重大项目、区域规划、政策落实等一系列问题。《土地管理法》并没有明确禁止在未批准征收的情况下签订协议，而只是就包括签订安置补偿协议在内的征地程序作出规定，加之确认征地行为或者协议无效，通常情况下反而会导致国家和公共利益受到更大损害，因此，对于此类协议，不宜轻易否认其效力。笔者认为，上述观点只能是司法审查面对协议搬迁行为的权宜之计，《土地管理法》《征补条例》对征地、征收行为的主体、程序等事项予以明确规定，不仅在于维护被拆迁人的利益，还在于国家对土地用途的宏观管制，避免地方政府大拆大建，盲目的追求土地经济。因此，行政机关还是应当尽可能地依照法律法规的规定实施拆迁，减少协议搬迁的使用。

　　（二）协议可撤销的认定

　　《行政协议解释》第14条规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。司法解释规定的行政协议可撤销的情形实际上是民事合同的可撤销情形。搬迁协议作为一种行政行为，《行政诉讼法》第70条规定的行政行为可撤销的情形，理论上亦有适用的余地。否则，“完全适用私法契约的撤销规则，行政契约的行政性和依法行政原则将可能被忽视，行政诉讼对行政的监控功能也将被削弱。”概言之，搬迁协议可撤销的情形包括依据民事法律规范以及行政法律规范可撤销两种情形。

　　1.依据民事法律规范的可撤销情形

　　搬迁协议作为行政机关“绕开”法定程序实施的拆迁手段，对于被搬迁人是否自愿签订协议，是否存在欺诈、胁迫等情形，法院应严格审查。如前述“谢某案”中，法院认为，谢某及家人多次明确反对拆迁工作人员入户协商，但多名拆迁工作人员仍长时间滞留谢仁琴家中，甚至深夜在谢仁琴家中唱歌、进食，干扰谢某及家人正常休息，搬迁双方还为此发生过肢体冲突。谢某主张受到胁迫的情形下签订搬迁协议具有事实根据，遂判决撤销协议。

　　《行政协议解释》第10条第2款规定，原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任。撤销权的行使属于权利妨碍要件的事实，应由主张者承担举证责任。搬迁协议作为协商性行为，应适当考虑协议的稳定性，对于是否存在欺诈、胁迫，原告应提交初步证据，避免原告签订协议后反悔，而主张撤销协议的情况出现。如前述“江某案”中，法院认为，江某女婿钱某在面积确认表签名时神情自然，其孙紧随其旁，桌面上摆放有身份证等户籍资料，且在签字前确认表的相关信息已经填写完整，钱某亦陈述，签订协议时工作人员对其相当的客气。现有证据不能证明案涉搬迁协议系钱某被胁迫的情况下所签，不存在可撤销的情形。

　　2.依据行政法律规范可撤销的情形

　　在协议搬迁中，有的行政机关会与相对人签订空白协议，主要表现为，协议中相关补偿方式、费用均为空白或者仅填写总金额。此种方式严重违背了征地拆迁公开、公正、公平的原则，容易导致暗箱操作、补偿不公，一般应当认定为缺乏事实根据而可撤销。如前述“明某案”中，法院认为，行政机关与被征收人签订补偿协议时，作为被征收人核心利益的补偿内容必须在协议中予以确认，如果被征收人选择货币补偿的，应当在协议中明确补偿项目明细以及补偿总金额，明某签署的是空白协议，违反了协议内容应当具体明确的要求，遂判决撤销协议。实践中，除空白协议的内容缺乏事实根据外，签订空白协议的过程通常存在欺诈、胁迫等情形，这既属于民事行为的可撤销情形，也可以视为签订协议违反法定程序的情形。因此，在民商事合同纠纷中，可能出现的“将留有空白内容的合同交于对方，视为对合同内容中约定事项的无限授权”的观点，在搬迁协议中一般不能适用。

　　（三）协议无效的认定

　　《行政协议解释》第12条规定，行政协议存在行政诉讼法第七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。依据上述规定，搬迁协议同样存在依据民事法律规范和行政法律规范无效两种情形。实践中，最常见的情形是被搬迁房屋存在共有权人时，行政机关与部分被搬迁人签订搬迁协议的效力问题，这也是搬迁协议案件的热点、难点，它涉及行政效率与个人权益之间的冲突、不同权利主体之间的利益冲突等诸多问题。笔者认为，此类案件可掌握以下审理要点。

　　1.权利人之间相互无代理关系、非同一家庭户的无权处分原则上无效

　　《民法典》第311条规定了无权处分时所有权人有权追回。第597条第1款规定，因出卖人未取得处分权致使标的物所有权不能转移的,买受人可以解除合同并请求出卖人承担违约责任。《民法典》将《合同法》第51条从总则部分移至买卖合同一章加以规定，由本条所使用的违约责任一词可以明确得出买卖合同不因出卖人无权处分而无效的结论。笔者认为，搬迁协议作为行政协议，其无权处分之判断不能套用民事合同的认定规则，对于买卖合同关于无权处分的相关规则，搬迁协议一般并不适用。一方面，搬迁协议涉及被搬迁人的安置利益，具有一定的人身属性，他人不得随意处分，部分被搬迁人签订的协议，无法真正反映所有被搬迁人的真实意志，无法达到协商的本质目的。另一方面，认定无权处分买卖合同有效，主要是基于买受人通常是善意，在认定合同有效的情况下由买受人追究出卖人的违约责任。而搬迁协议签订的过程，实际上是行政机关履行协议搬迁程序之过程。程序之所以为行政契约所倚重，是因为它作为行政行为的规范流程，能够提供各方交易的理想空间，促进意见疏通，扩大选择范围和彼此的利益。有的行政机关为加快拆迁进度，同部分被搬迁人达成一致后，就实施房屋强拆，引发大量矛盾纠纷，可见，在搬迁协议中，行政机关的地位和买卖合同中买受人的地位有本质区别。因此，行政机关未经其他被搬迁人同意，径直与部分被搬迁人签订搬迁协议的，涉及未参与的被搬迁人的部分原则上应属无效。行政机关在协议无效后，负有对权利人安置补偿或者赔偿的义务。如前述“陈某案”中，法院认为，虽然陈某是土地租赁权人，但成某与住建局签订的搬迁协议包含了部分陈某所有的房屋与资产，协议的该部分内容无效。又如徐某五诉某住房和城乡建设局搬迁协议案中，法院认为，住建局与徐某平、徐某林签订的房屋搬迁协议未得到徐某五等其他继承人的追认，应属无效协议。考虑到《合同法》已废止，因此，对于《民法典》施行之前的搬迁协议，法院可以援用《合同法》第51条的规定，确认合同无效或者部分无效；对于《民法典》施行之后的搬迁协议，由于协议签订未经合法权利人同意，可以认为属于《行政诉讼法》第75条规定的重大且明显违法之情形而确认无效。

　　实践中亦有观点认为，行政机关与部分被搬迁人达不成协议，通常是因为被搬迁人对补偿标准、数额有异议，转而与其他被搬迁人达成协议，此时认定协议因无法体现全部被搬迁人意志而无效。但是，如果被搬迁人之间的争议仅在于产权不清，各方对协议约定的安置补偿没有异议时，可考虑判决驳回原告诉讼请求，并建议原告通过民事诉讼分割征收补偿利益来维护自身的合法权益。因为判决撤销、解除或确认协议无效，并不能有效保护当事人合法权益，可能会使房屋征收部门将该事宜搁置不提，使征收补偿利益处于悬而未决的状态，这与有效化解行政争议、实现实质正义目的相悖。

　　2.同一家庭户的户主签订的协议原则上有效

　　在协议搬迁中，既要考虑所有被搬迁人的利益，同时，也要适当考虑拆迁政策与拆迁实施主体的实际工作情况。对于集体土地而言，“一户一宅”是基本原则，故集体土地上房屋安置补偿一般以一处宅基地作为确定一户的基础，由于我国传统家庭关系尤其是农村家庭关系以户为单位，户主与搬迁人签订的搬迁协议一般有效，该协议对其他家庭成员具有法律效力。如李芳诉郑州市惠济区人民政府、郑州市惠济区新城街道东赵村村民委员会补偿安置案中，最高法院认为，李芳之父李荣全作为户主与东赵村村民委员会签订的补偿安置协议,系李荣全代表该户自愿签订，且已履行完毕,该行为不违反法律的禁止性规定，应为有效。

　　当然，行政管理实践纷繁复杂，户主签订协议有效只是一般情况。行政机关根据客观实际选择与某一家庭成员签订的搬迁协议是否有效，还应根据协议是否损害了该户整体的拆迁补偿利益，该家庭成员的身份、行为等综合判断。如前述“江某案”中，法院认为，在案涉地块实施拆迁时，虽然江某是户主，但已90岁高龄，女婿钱某作为江某户的男性成员，代表该户就补偿安置事宜与街办协商并签订协议，并无不当。

　　3.当事人接受行政机关履行协议视为对协议的追认

　　有权处分被搬迁房屋的当事人虽然未签订协议，但以实际行动接受了行政机关的履行协议行为，如选择安置房、提取补偿款等，视为对他人签订协议的追认。如沙某诉某经济技术开发区管理委员会补偿安置协议案中，法院认为，沙某的儿子沙某荣与开发区管委会签订协议后，沙某于2015年10月30日支取了金额为273832元的储蓄存单，沙某荣于2016年9月23日支取了金额为409220元的储蓄存单，该行为亦需沙某配合，对于上述大额的存单支取行为，沙某不可能不知道款项的来源、用途，应当视为沙某对沙某荣签订协议行为的追认。

　　（四）行政机关未履行协议的认定

　　《行政协议解释》第19条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容。搬迁协议直接关涉相对人居住权，行政机关应及时、勤勉、完整履行义务。搬迁协议的法律关系比较简单，履行义务的范围也比较固定，行政机关主要义务是对相对人安置补偿，因此，对于当事人起诉要求行政机关履行协议的，只需判断行政机关是否按照约定履行安置补偿义务即可。需要注意的是以下一些特殊情况。

　　一是合同相对性问题。有的行政机关与相对人签订协议后，因其他人员主张具有安置补偿利益等原因，而拒绝向协议相对人履行协议。在没有生效法律文书否认协议的效力或者对相关被拆迁房屋权属予以明确的情况下，基于合同相对性原则，行政机关无权以权属存在争议为由单方拒绝履行协议。如前述“王某案”中，法院认为，在王某已按约履行协议，且生效民事判决也已确认被搬迁房屋归王某所有的情况下，街办以王某与其兄弟对安置补偿利益的分配未达成一致意见为由，拒绝履行安置补偿义务缺乏法律依据。

　　二是合同以外的当事人要求履行安置补偿义务的问题。房屋搬迁通常以户为单位，行政机关与户代表签订搬迁协议后，有的利害关系人不就协议提起诉讼，而直接要求行政机关履行安置补偿义务。此类纠纷主要涉及“户籍户”与“产权户”的认定问题。实践中，由于“户籍”和“产权”相互关系的不顺畅，确实导致已经合法取得产权证书的村民尚未分户，或者已经分户但无相应产权证书的情况出现。由于不动产产权证书或者手续是证明不动产权属的基本材料，而户口分户登记仅仅是户籍管理层面的措施，因此，不能以户籍的不独立性否定产权的不独立性，但不能简单的以户籍的独立性来认定产权的独立性。换言之，在确定当事人能否单独安置补偿时，一般应以“产权户”为标准，而不应以“户籍户”为标准。

　　如前述“施某芹案”中，法院认为，虽然施某芹单独领取了户口簿立为一户，但根据施洪根户房用地报批表看，该户建房家庭成员包括施某根、蔡某、施某平、施某芹，此后，该户家庭成员再未领取其他不动产权属证书或者办理建房审批手续，街办以整个大户为单位与施某根户签订协议，并无不当。与之相对应的是，在冒某诉某高新技术产业开发区管理委员会搬迁协议案中，法院认为，虽然冒某与其父母冒某明户口在同一居民户口簿中，但2002年冒某明已经作为户主与其他家庭成员共同申请建房，管委会应当按照实际审批建房情况将冒某明户与冒某户分别补偿安置，但管委会未对两户的补偿安置予以区分，直接与冒某明签订搬迁协议，涉及冒某户的应属无效。

　　来源：南通行政审判；行政涉法研究