最高法案例：履行法定职责之诉审理和裁判的关注点在于原告请求履职的理由是否成立，行政机关是否进行处理位居其次

　　裁判要旨：

　　在诉讼类型上，本案诉讼属于履行法定职责之诉，即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起，往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。由此，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。

　　依照《行政诉讼法》第六十九条的规定，若理由不成立，则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求；依照《行政诉讼法》第七十二条的规定，若理由成立，则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责；依照《行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，若判决履行法定职责没有意义，则可判决确认违法；由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动，行政机关对作出其所申请的行政行为所需具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善，相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确，故若在诉讼中难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断，宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量的，则可依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定，判决行政机关对请求重新作出处理。

　　裁判文书：

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）最高法行再266号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：达某兰，女，1946年2月10日出生，汉族，户籍地青海省互助土族自治县。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：张某钧，男，1978年8月26日出生，汉族，户籍地同上。系达某兰之子。

　　再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）：青海省互助土族自治县人民政府。住所地：青海省互助土族自治县威远镇北街1号。

　　法定代表人：安永辉，该县人民政府县长。

　　委托诉讼代理人：田宪周，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。

　　委托诉讼代理人：姚国彬，北京市中盈（西宁）律师事务所律师。

　　原审第三人：青海省海东工业园区管理委员会。住所地：青海省海东市平安区海东工业园区中关村东路8号创业大厦B座5楼。

　　法定代表人：黄国俊，该管理委员会常务副主任。

　　委托诉讼代理人：张明，该管理委员会工作人员。

　　委托诉讼代理人：周文芳，青海河湟律师事务所律师。

　　再审申请人达某兰、张国钧诉青海省互助土族自治县人民政府（以下简称互助县政府）不履行法定职责一案，青海省海东市中级人民法院于2018年12月17日作出（2018）青02行初52号行政裁定，驳回达某兰、张某钧的起诉。达某兰、张某钧上诉后，青海省高级人民法院于2019年4月1日作出（2019）青行终10号行政裁定，撤销青海省海东市中级人民法院（2018）青02行初52号行政裁定、指令该院继续审理。青海省海东市中级人民法院于2019年6月18日作出（2019）青02行初9号行政判决，驳回达某兰、张某钧的诉讼请求。达某兰、张某钧上诉后，青海省高级人民法院于2019年10月16日作出（2019）青行终86号行政判决，驳回上诉、维持一审判决。达某兰、张某钧不服，向本院申请再审。本院于2020年6月29日作出（2020）最高法行申3671号行政裁定，提审本案。提审后，本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。现已审理终结。

　　再审申请人达某兰、张某钧向本院申请再审称，1.其提交的常住人口登记卡、身份证复印件、户口本、农村土地承包经营权证、青海省互助土族自治县农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院（2014）互民初字第1674号民事判决能证明其系常住户，一、二审法院认定事实错误。2.互助县政府及一、二审法院以村两委常住户证明作为判断其是否系“空挂户”的唯一标准，不符合《最高人民法院农村土地承包纠纷案件司法解释理解与适用》对“空挂户”的理解，亦违反《中华人民共和国妇女权益保障法》第三十二条等相关法律的强制性规定。3.一、二审判决未考虑初始登记与复核登记不一致产生的政府诚信和信赖保护危机。4.一审法院依其申请调取初始登记相关证据时，互助县政府隐匿了《下寨村搬迁安置户型公示表》等关键证据，及一审法院未认可其提出的对44号批复中村两委常住户证明条件进行附带审查的意见，程序违法。5.在村委会为其开具《证明》的情况下，合法诉求仍遭拒绝。故请求本院撤销一、二审判决，发回重审或依法改判支持其一审诉讼请求。

　　本院认为，再审申请人达某兰、张某钧系认为再审被申请人互助县政府未依法对其登记安置房而提起本案诉讼。在诉讼类型上，本案诉讼属于履行法定职责之诉，即请求判令行政机关作出特定行政行为的诉讼。该种诉讼之所以被提起，往往是因为公民、法人或其他组织认为其事实状态符合行政机关作出其所申请的行政行为的条件，但行政机关在此前的行政程序中明示拒绝、逾期未作处理或行政机关作出的行政行为未达到预期，主张其合法权益受到了侵犯。由此，公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立为该种诉讼审理和裁判的根本关注点，行政机关在形式上是否对申请作出了处理位居其次。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，若理由不成立，则可判决驳回公民、法人或其他组织的诉讼请求；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条的规定，若理由成立，则可判决行政机关在一定期限内履行法定职责；依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项的规定，若判决履行法定职责没有意义，则可判决确认违法。由于该种诉讼之前的行政程序通常系因公民、法人或其他组织的申请而启动，行政机关对作出其所申请的行政行为所需具备的事实和法律条件的调查认定可能并不完善，相关事实和法律状况可能并不十分清晰明确，故若在诉讼中难以对公民、法人或其他组织请求行政机关履行法定职责的理由是否成立确定性地作出是或否的判断，宜由行政机关重启行政程序作进一步调查和裁量的，则可依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条的规定，判决行政机关对请求重新作出处理。

　　具体到本案，从二再审申请人一审起诉时诉称情况看，44号批复第一条第四项是其申请登记安置房的重要依据。二再审申请人主张其符合安置房登记条件，在征地补偿初始登记时已被纳入登记范围，但在复核程序中又被认定为不符合条件。在本院审理中，再审被申请人并未对其负有安置房登记职责提出异议，核心主张是二再审申请人不符合安置房登记条件。再审被申请人通过红崖子沟乡政府作出《答复》明示拒绝安置房登记的理由是二再审申请人未按照海东工业园区互助工作协调领导小组的决议提供村两委出具的常住户证明，而取得该证明系否定“空挂户”的决定性标准。“空挂户”不享受补偿安置待遇的规定则为44号批复第一条第五项。体系地看，44号批复第一条第四项系关于积极条件的一般规定，第五项则系关于消极情形的例外规定。对于二再审申请人是否属于第五项规定的情形，再审被申请人应承担举证责任。二再审申请人的户籍在红崖子沟乡下寨村，其在提起本案诉讼时提交的常住人口登记卡、身份证复印件、农村土地承包经营权证、农村土地承包合同书、征地拆迁安置补偿费评估表、房屋测绘图及照片、家庭财产分单、青海省互助土族自治县人民法院（2014）互民初字第1674号民事判决等证据材料，在一定程度上能够证明二再审申请人在该村集体经济组织生产、生活，进而符合44号批复第一条第四项规定的安置房申请条件。尽管再审被申请人在行政程序中查证再审申请人达某兰后相继与其他公民结婚，再审申请人张国钧与村外公民结婚，但并无证据证明二再审申请人的户籍曾迁出，或应迁出而未迁出，亦无证据证明二再审申请人曾放弃在该村集体经济组织生产、生活，也无证据证明其已在其他农村集体经济组织享受成员待遇。鉴此，再审被申请人将村两委出具常住户证明作为认定二再审申请人是否属于44号批复第一条第五项规定情形的决定性标准，欠缺相关事实根据及法律依据，对二再审申请人不予安置房登记构成主要证据不足。一、二审法院以二再审申请人未提供村两委出具的常住户证明为由认定属于44号批复第一条第五项规定的情形，进而判决驳回二再审申请人的诉讼请求及上诉，构成认定事实错误，依法应予纠正。

　　综上，达某兰、张某钧提出的再审主张部分成立，一、二审判决认定事实错误，均应依法撤销。本案现有证据倾向于支持达某兰、张某钧请求互助县政府登记安置房的理由成立，但由于涉及44号批复第一条第五项的适用，尚难以得出相关事实和法律条件确实皆已具备的结论，故宜由互助县政府重启行政程序，经进一步调查、裁量后再作决定，依法保障达某兰、张某钧在补偿安置中的基本居住权益。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第二项及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第九十一条、第一百一十九条第一款之规定，判决如下：

　　一、撤销青海省高级人民法院（2019）青行终86号行政判决；

　　二、撤销青海省海东市中级人民法院（2019）青02行初9号行政判决；

　　三、青海省互助土族自治县人民政府于本判决生效之日起两个月内对达某兰、张某钧的安置房登记申请重新作出处理。

　　一、二审案件受理费共100元，由青海省互助土族自治县人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 李纬华

　　审判员 夏建勇

　　审判员 刘　平

　　二〇二〇年八月三十一日

　　法官助理易旺

　　书记员韩岐

　　来源：行政诉讼和行政复议

　　来源：行政法报