重庆高院裁判：不能仅以房屋邻近项目、生活受影响等为由主张纳入征收范围

　　【裁判要旨】

　　在集体土地征收中，被征收人申请行政机关对征收红线范围外的房屋履行征收补偿安置职责，其请求权基础在于是否具有主观公权利。根据《土地管理法》相关规定，征收决定及范围的确定属于行政机关基于公共利益和规划需要作出的行政职权行为，法律并未赋予公民个人通过申请启动征收程序的权利。若涉案房屋不在省级以上人民政府依法批准的征收范围内，且房屋在项目建设前已存在、不影响项目安全运行而不符合法定拆除补偿情形时，行政机关不负有对该房屋实施征收或拆除补偿的法定职责。人民法院对于行政机关在征收范围界定上的专业判断与裁量权应予尊重，当事人仅以房屋邻近项目、生活受影响等为由主张纳入征收范围的，缺乏请求履行职责的实体法依据。

　　【裁判文书】

　　重庆市高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）渝行终543号

　　上诉人（原审原告）杨某和，男，1944年4月16日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县。

　　上诉人（原审原告）杨某，男，1969年3月17日出生，汉族，住重庆市彭水苗族土家族自治县，系杨某和之子。

　　被上诉人（原审被告）重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府，住所地重庆市彭水苗族土家族自治县汉葭街道北门街33号。

　　法定代表人任某江，县长。

　　委托诉讼代理人张某友，彭水苗族土家族自治县土地征收储备中心工作人员。

　　委托诉讼代理人聂某波，重庆渝东律师事务所律师。

　　被上诉人（原审被告）重庆市人民政府，住所地重庆市渝中区人民路232号。

　　法定代表人胡某华，市长。

　　杨某和、杨某诉重庆市彭水苗族土家族自治县人民政府（简称彭水县政府）履行集体土地征收补偿安置职责及重庆市人民政府（简称重庆市政府）行政复议一案，不服重庆市第四中级人民法院（2025）渝04行初19号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　原审审理查明，2020年8月，重庆鼎泰测绘服务有限公司作出《重庆彭水至酉阳高速公路（彭水境）项目（靛水街道肖坝村二组杨某和、杨某）房屋至征地红线间距图》，图示：杨某和、杨某房屋两侧至征地红线分别为35.95米、21.59米，房屋侧面两侧距离高速公路征地红线7.22米、21.59米，房屋距高速公路边线27.14米，该房屋未在重庆市彭水县至酉阳县高速公路（彭水境）建设项目的土地征收红线范围内。

　　2021年2月8日，重庆市政府作出《关于彭水县建设重庆彭水至酉阳高速公路农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2021〕129号）。2021年3月3日，彭水县政府发布《彭水县人民政府关于征收靛水街道靛水社区二组前进村一四组肖坝村二三四组部分集体土地的公告》（彭水府征公〔2021〕10号），对实施重庆市彭水县至酉阳县高速公路（彭水境）项目建设的征收批准机关、时间及批准文号、批准征地范围、地类及面积、征收土地用途、征地补偿标准及农业人口安置途径、办理征地补偿安置登记的时间、期限、地点等事项进行了公告。

　　2025年1月24日，杨某和、杨某向彭水县政府提交申请书，请求彭水县政府对其位于重庆市彭水县靛水街道某某村的房屋履行征收补偿安置职责。2025年3月5日，彭水县政府作出《关于杨某和、杨某申请事项的答复》，答复内容为：“1.杨某和、杨某的房屋不在重庆市彭水县至酉阳县高速公路建设项目的征地红线范围内，因而不属于征收对象；2.杨某和、杨某的房屋两侧距离征地红线分别为35.95米和21.59米；3.杨某和、杨某提交的证据与该房屋是否应当被征收不具有关联性，因而不予采信；4.杨某和、杨某未向彭水县政府提供该房屋内部、外部受损的证据，若杨某和、杨某有证据证明该房屋系他人侵权致损，可以民事侵权为由起诉侵权人；5.杨某和、杨某的房屋虽然在公路建筑控制区内，但该房屋在重庆市彭水县至酉阳县高速公路施工建设前已经存在，不会影响高速公路修建及运行安全，因而无需拆除。”彭水县政府于2025年3月7日向杨某和、杨某邮寄送达该答复。杨某和、杨某不服答复，向重庆市政府提出行政复议申请。重庆市政府于2025年4月21日收到复议申请后，于2025年4月24日受理。2025年6月9日，重庆市政府作出《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕644号），驳回杨某和、杨某的复议请求，并于同日通过邮寄方式送达当事人。杨某和、杨某仍不服，向一审法院提起行政诉讼，请求：1.撤销重庆市政府作出的行政复议决定；2.撤销彭水县政府作出的答复；3.责令彭水县政府将杨某和、杨某的房屋纳入征收范围并落实安置补偿职责。

　　原审判决认为，关于彭水县政府作出的《关于杨某和、杨某申请事项的答复》和重庆市政府作出的《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕644号）是否合法为该案审理焦点。

　　彭水县政府收到杨某和、杨某的履职申请后，在法定期限内及时作出答复并送达杨某和、杨某，同时告知其可在法定期限向重庆市政府申请行政复议，未违反法定程序。重庆市政府收到杨某和、杨某的行政复议申请后，在法定期限内作出行政复议决定并送达行政复议当事人，程序合法。

　　《中华人民共和国土地管理法》第四十五条第一款第二项规定:“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的”，第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”，第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”根据前述规定，因政府组织实施基础设施建设确需征收农民集体土地，须依法经省级以上人民政府批准征收，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。杨某和、杨某的房屋未在重庆市政府因修建涉案高速公路批复征收农民集体所有的土地范围内，因而彭水县政府无权实施征收并给予补偿，彭水县政府答复内容并无不当，重庆市政府作出复议决定予以维持，适用法律正确。

　　《公路安全保护条例》第十三条第一款规定：“在公路建筑控制区内，除公路保护需要外，禁止修建建筑物和地面构筑物；公路建筑控制区划定前已经合法修建的不得扩建，因公路建设或者保障公路运行安全等原因需要拆除的应当依法给予补偿。”杨某和、杨某的房屋与涉案高速公路边线相距27.14米，该房屋对该高速公路施工建设和运行安全的影响显然达不到需要拆除的程度，因而无需拆除并予以拆迁补偿。况且，杨某和、杨某系申请彭水县政府对该房屋实施征收补偿，而非申请实施拆除补偿。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定：“行政行为证据确凿，适用法律、法规正确，符合法定程序的，或者原告申请被告履行法定职责或者给付义务理由不成立的，人民法院判决驳回原告的诉讼请求。”杨某和、杨某请求撤销彭水县政府作出答复和重庆市政府所作的行政复议决定，并责令彭水县政府履行征收补偿职责的诉讼请求，应当予以驳回。原审法院遂依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回杨某和、杨某的诉讼请求。

　　杨某和、杨某上诉称，杨某和、杨某宅基地及房屋位于重庆市彭水县靛水乡肖坝村，因“重庆彭水至酉阳高速公路（彭水境）工程项目”建设，致使房屋距离新建高速公路直线距离不足10米。涉案高速公路的修建违反《公路安全保护条例》等相关规定，该房屋应当纳入征收范围并落实相应的安置补偿，以保障杨某和、杨某的正常生活，而彭水县政府拒绝给予任何补偿。公路建设需要考虑公路两侧相关影响因素，因建设项目的修建不但已经将涉案房屋被纳入高速公路的安全控制区范围，而且实施建设项目也产生实际损坏，还会增加涉案房屋房屋后续翻建、改建造成了根本上的障碍，对居住人权益产生严重影响，故应当将杨某和、杨某的房屋纳入征收范围并予以补偿。对于征收红线以外的房屋是否应当纳入征收范围，彭水县政府应当考量如果不拆除是否会导致房屋失去本身应有价值和作用，即便涉案房屋不在红线范围内，但是出于实用性、居住安全因素等考虑，也应当将涉案房屋纳入征收予以安置补偿，综上，请求依法撤销一审判决，查明事实后依法改判或者发回重审。

　　彭水县政府答辩称，杨某和、杨某的房屋并不在“重庆彭水至酉阳高速公路（彭水境）工程项目”征地范围内，不属于征地对象。杨某和、杨某称征地项目的实施造成其房屋受损，并不是彭水县政府应当征收的理由，其房屋虽然在公路建筑控制区内，但该房屋在重庆市彭水县至酉阳县高速公路施工建设前已经存在，且并不影响高速公路的修建及运行安全，不符合需要拆除情形，故不能予以拆迁补偿。综上，请求二审法院驳回杨某和、杨某的上诉请求，维持原判。

　　重庆市政府二审中未向本院提交书面答辩意见。

　　彭水县政府在法定期限内向一审法院举示的证据如下：

　　第一组证据：

　　1.《彭水苗族土家族自治县人民政府关于征收农民集体土地的公告》（彭水府征公〔2020〕35号），拟证明为建设重庆市彭水县至酉阳县高速公路（彭水境）工程项目，拟征收彭水县靛水街道前进村2组等7个街道（乡镇）14个村（社区）34个组（网格)集体土地191.7583公顷；

　　2.《重庆市人民政府关于彭水县建设重庆彭水至酉阳高速公路农用地转用和土地征收的批复》（渝府地〔2021〕129号），拟证明重庆市政府于2021年2月8日作出批复，同意彭水县政府将彭水县靛水街道前进村2组等7个街道（镇、乡）14个社区（村）34个组集体农用地连同集体未利用地转为建设用地并予以征收；

　　3.《彭水苗族土家族自治县关于征收靛水街道某某社区某组、某某村一、四组、某某某村二、三、四组部分集体土地的公告》（彭水府征公〔2021〕10号），拟证明彭水县政府于2021年3月3日将该批复内容、批准征地范围、地类及面积等6项内容予以公告；

　　4.《彭水苗族土家族自治县规划和自然资源局关于征收汉葭街道绍庆街道靛水街道万足镇新田镇、鹿角镇、善感乡等七个乡镇（街道）部分集体土地补偿安置方案的公告》（彭水规资征补公〔2021〕3号），拟证明重庆市彭水苗族土家族自治县规划和自然资源局（简称彭水县规资局）于2021年3月25日将该补偿安置方案予以公告，明确在公告发布之日起10个工作日内，被征地单位、个人对补偿安置方案有不同意见的或者要求听证的，应当以书面形式向彭水县规资局提出，逾期未提出听证的，由彭水县规资局报彭水县政府批准后实施；

　　5.《彭水县人民政府关于同意建设重庆彭水至酉阳高速公路集体土地补偿安置方案的批复》（彭水府〔2021〕43号）及《彭水县建设重庆彭水至酉阳高速公路项目集体土地补偿安置方案》，拟证明彭水县政府于2021年4月15日批复同意了彭水县规资局报请的《彭水县建设重庆彭水至酉阳高速公路项目征收集体土地补偿安置方案》;

　　6.《重庆市规划和自然资源局关于重庆彭水至酉阳高速公路建设用地的预审意见》（渝规资预字〔2021〕1号），拟证明重庆市规划和自然资源局于2021年1月15日对重庆市彭水县至酉阳县高速公路建设作出预审意见，确认该建设项目符合国家产业政策和供地政策；

　　7.《重庆市彭水至酉阳县高速公路（彭水境）项目（靛水街道肖家坝村二组杨某和、杨某）房屋征地红线间距图》、营业执照、乙级测绘资质证书、《重庆渝湘复线高速公路（彭水至酉阳段）项目勘测定界图》、调查杨某和、杨某笔录，拟证明杨某和、杨某的房屋两侧距离征地红线分别为35.95米、21.59米，距离高速公路较远，对公路安全运行不会产生影响，且不在征地红线范围内，不属于征收对象；

　　第二组证据：

　　8.安置补偿申请书；

　　9.受理告知书；

　　10.举证及陈述通知书；

　　11.彭水县政府于2025年3月5日作出《关于杨某和、杨某申请事项的答复》;

　　12.中国邮政速递物流轨迹两张；

　　证据8－12，拟证明彭水县政府收到杨某和、杨某的申请后，依照法定程序向杨某和、杨某送达了相关法律文书，并在法定期限内对杨某和、杨某的申请作出了答复。

　　第三组证据：

　　13.行政复议答复书及附件和邮寄物流查询。

　　重庆市政府在法定期限内向一审法院举示证据如下：

　　1.行政复议申请书、邮寄凭证；

　　2行政复议受理通知书、邮寄凭证；

　　3.行政复议答复书；

　　4.行政复议决定、邮寄凭证。

　　证据1－4，拟证明重庆市政府作出的行政复议决定认定事实清楚，证据充分，程序合法。

　　杨某和、杨某向一审法院举示证据如下：

　　1.彭水县人民政府作出的《关于杨某和、杨某申请事项的答复》，拟证明双方当事人具有诉讼主体资格，但该答复缺乏事实根据，且适用法律错误；

　　2.杨某和、杨某的户口簿，拟证明杨某和、杨某为涉案集体经济组织成员；

　　3．《彭水县人民政府关于征收靛水街道某某社区二组、某某村一、四组、某某某村二、三、四组部分集体土地的公告》（彭水府征公〔2021〕10号），拟证明杨某和、杨某所属村集体土地已被纳入征收范围的事实；

　　4.《关于征收汉葭街道绍庆街道靛水街道万足镇新田镇、鹿角镇、善感乡等七个乡镇（街道）部分集体土地补偿安置方案的公告》（彭水规资征补公〔2021〕3号），拟证明杨某和、杨某所属集体土地安置补偿的具体标准；

　　5.最高人民法院典型案例即杨瑞芬诉株洲市人民政府房屋征收决定案，拟证明杨某和、杨某的房屋应当被纳入征收范围并予以安置补偿；

　　6.重庆市政府作出《行政复议决定书》（渝府复〔2025〕644号），拟证明该行政复议决定应当予以撤销。

　　杨某和、杨某对彭水县政府举示的证据质证认为，对第一组证据的真实性、合法性认可，即对彭水县政府实施涉案征收项目的程序没有异议；证明目的不予认可，涉案房屋因高速公路建设出现墙体开裂、地面下沉、噪声污染等问题，且相距最近处不足10米，应当依法进行征收，并给予公平合理的安置补偿。对第二组证据，除对答复的合法性不认可之外，对其余证据的真实性、合法性和关联性予以认可；杨某和、杨某收到了彭水县政府的答复，认可在法定期限内作出答复，但是杨某和、杨某认为，本案的补偿申请涉及到杨某和、杨某的重大人身和财产权益，应当采取听证的方式当面听取当事人的意见，慎重作出处理，因此对于其依照法律程序作出相关法律文书的证明目的不认可。对第三组证据的真实性、合法性和关联性均认可，杨某和、杨某对彭水县政府在复议期间依照法律程序提交答复材料的事实无异议。重庆市政府对彭水县政府举示的证据无异议。

　　杨某和、杨某对重庆市政府的证据质证认为，不认可证据4合法性；对其余证据的真实性、合法性和关联性予以认可。彭水县政府对重庆市政府举示的证据无异议。

　　彭水县政府对杨某和、杨某举示的证据认为，证据1，真实性、合法性和关联性无异议，该答复符合本案事实和法律法规规定；证据2，真实性、合法性无异议，但与案件不具有关联性；证据3，证据的真实性、合法性和关联性无异议，虽然杨某和、杨某所在集体经济组织的部分土地在征收范围内，但涉案房屋不在征收范围内；证据4，真实性、合法性和关联性无异议，虽然杨某和、杨某所在集体经济组织的部分土地在征收范围内，但涉案房屋不在征收范围内；证据5，真实性、合法性无异议，但与案件不具有关联性；证据6，真实性、合法性和关联性无异议，彭水县政府对征收红线范围外的房屋无组织实施职责。重庆市政府对杨某和、杨某举示的证据认为，与彭水县政府质证意见一致。

　　原审法院对当事人证据审查认为，除杨某和、杨某举示的证据5与案件无关联，不予采纳以外，各方当事人举示的其他证据真实、合法、与案件具有关联，能够证明案件事实，予以采信。

　　原审前述证据，已随案移送本院。经审查，原审法院认定的事实属实，本院予以确认。本院二审认定的事实与原审法院无异。

　　本院认为，杨某和、杨某向一审法院提起的诉讼请求为：1.撤销重庆市政府作出的行政复议决定；2.撤销彭水县政府作出的答复；3.责令彭水县政府将杨某和、杨某的房屋纳入征收范围并落实安置补偿职责，其提起涉案诉讼系请求彭水县政府履行补偿安置职责。原审法院认定杨某和、杨某的涉案房屋不属于征地范围之内；以及彭水县政府根据《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条、第三十二条的规定，具有对本行政区域的集体土地征收事项负有补偿安置职能，重庆市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第二十四条的规定，其具有行政复议审理职能，各方当事人对此并无异议，本院对此予以确认。

　　履行法定职责之诉的制度设计目的在于经由法院判决促使行政机关作成有利于原告的行政行为，以满足原告对行政机关应积极作成授益行政行为的公法上请求权，着重者在于其依法申请的涉案诉请最终获得准许。原告是否具有诉讼权能则是履行法定职责之诉的前提基础，只有当原告具备请求作成行政行为的公法（行政法）上权利时，行政机关才负有履行该行政义务，通过发动公权力来保障其公法权利的实现。履行法定职责之诉则以行政程序中请求行政机关作成授益行政行为或特定内容行政行为为其终极诉求，该请求作成的新行政行为在诉请之前原本并不存在或被行政机关所否准，而与撤销之诉涉及的行政行为不同，撤销之诉的行政行为是诉讼之前已经作出，且当事人提起诉讼目的是去除该行政行为的法律效力，回复至行政行为作出之前的原始权利状态。即使当事人诉请之中有提出撤销行政机关拒绝答复行政行为的意思表示，也仅为附带请求撤销拒绝答复行政行为，其撤销请求不是当事人最终诉讼目的，该撤销请求和履行职责请求为共同构成单一的履行法定职责之诉，二者具有裁判上不可分割的一致性与一体性，而非独立的撤销之诉，不构成诉的合并关系。当事人只有具备请求履行职责主观请求权（实体请求权）基础时才有权提起履行法定职责之诉，即主观请求权基础是提起履行法定职责之诉的首要条件。行政机关在行政管理活动中基于特定的事实和条件应为一定行为的具体法律义务，其如何履行相应职责，需要法律法规或规章的具体规定，针对此类具体职责，法律、法规或规章一般均明确规定了具体履行职责的内容及方式。行政机关履行法定职责的来源具体包括法律规范、行政规范、行政允诺、行政协议及先前行为等，当事人并不能笼统直接诉请行政机关履行作出特定行政行为之职责。本案中，杨某和、杨某一审请求彭水县政府履行集体土地征收补偿安置职责系依据《中华人民共和国土地管理法》等规定，而该法律第四十五条第一款规定:“为了公共利益的需要，有下列情形之一，确需征收农民集体所有的土地的，可以依法实施征收：（一）军事和外交需要用地的；（二）由政府组织实施的能源、交通、水利、通信、邮政等基础设施建设需要用地的；（三）由政府组织实施的科技、教育、文化、卫生、体育、生态环境和资源保护、防灾减灾、文物保护、社区综合服务、社会福利、市政公用、优抚安置、英烈保护等公共事业需要用地的；（四）由政府组织实施的扶贫搬迁、保障性安居工程建设需要用地的；（五）在土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内，经省级以上人民政府批准由县级以上地方人民政府组织实施的成片开发建设需要用地的；（六）法律规定为公共利益需要可以征收农民集体所有的土地的其他情形”，第四十六条规定：“征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批”，第四十七条第一款规定：“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三十一条规定：“征收土地申请经依法批准后，县级以上地方人民政府应当自收到批准文件之日起十五个工作日内在拟征收土地所在的乡（镇）和村、村民小组范围内发布征收土地公告，公布征收范围、征收时间等具体工作安排，对个别未达成征地补偿安置协议的应当作出征地补偿安置决定，并依法组织实施。”而杨某和、杨某的房屋未在重庆市政府因修建涉案高速公路批复征收农民集体所有的土地范围内，故彭水县政府不负有对其履行补偿安置的行政义务。根据前述法律法规规定，仅规定县级以上地方人民政府可以依职权作出征收决定并组织实施，并未规定可以依当事人申请作出征收决定，即法律并未有赋予公民个人通过申请而发动公权力而请求行政机关作出征收行政行为的相关内容。因此，彭水县政府并不负有必须启动公权力予以征收的行政义务。关于集体土地征收时行政机关如何界定具体征收范围，其涉及到土地总体用地布局，合理规划土地资源以及私人利益减损与公共利益之间衡量等因素，行政机关基于行政目的和公共利益的实现，可根据客观形势和环境等面向未来进行综合预判，只要是出于合理的行政目的的考量并有助于行政目的的实现，司法应当尊重行政机关所行使的必要专业判断，并由行政机关权衡决定。关于杨某和、杨某提请对其位于重庆市彭水县靛水街道肖坝村房屋纳入征收范围的个人意愿可为将来启动行政征收提供一些民意反映线索，该征收范围合理性的问题尚不属于司法审查范畴，法院对于行政机关享有的规划判断余地应当予以尊重。另外，杨某和、杨某的房屋在高速公路建设之前已经存在，同时该房屋目前状态并不会影响高速公路的修建及运行安全，因而不符合需要拆除情形，彭水县政府对此亦不负有实施房屋拆除并给予补偿的行政义务。

　　综上，杨某和、杨某请求彭水县政府履行补偿安置职责并无主观公权利基础，其不具有请求履行职责的正当理由，彭水县政府不负有应当履行补偿安置的行政义务。杨某和、杨某提出的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由杨某和、杨某负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 邬继荣

　　审判员 叶　静

　　审判员 李　艳

　　二〇二六年一月八日

　　书记员 朱美霖

　　来源：行政法实务