最高法院判例：行政协议部分条款无效时协议整体效力的认定及协议不能履行后损失补偿的认定与处理

　　【裁判要旨】

　　1.土地出让收益返还条款的效力认定

　　行政机关与相对人签订的协议中，约定将国有土地使用权出让的全部或部分收益（包括溢价）直接返还或变相返还给相对人，作为其投资回报的条款，违反了《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城市房地产管理法》关于土地出让金收支管理及用途的强制性规定，亦违背了土地出让“收支两条线”的财政管理制度和公开、公平、公正的出让原则，构成对国家利益和社会公共利益的损害，依法应认定为无效。

　　2.行政协议部分条款无效时协议整体效力的认定

　　人民法院审理行政协议案件，应对行政机关订立协议的行为进行合法性审查，并可参照民事法律规范确认协议效力。当协议中部分条款因违反法律、行政法规的强制性规定或损害国家利益、社会公共利益而被认定无效时，不应简单否定协议的整体效力。应以发展的眼光，结合协议签订背景、整体内容、实际履行情况及变更后的真实合意，对协议效力进行综合评判。若无效条款不影响协议其他合法内容的履行及整体目的实现，为维护行政协议的稳定性和行政机关的公信力，应认定协议其余部分继续有效。

　　3.行政协议不能履行后损失补偿的认定与处理

　　行政机关为促进地方经济发展、提供公共服务等公共利益目的，通过签订行政协议方式吸引企业投资建设，应遵循诚实信用原则。当因国家政策、规划调整等政府原因导致协议无法继续履行时，行政机关对投资方为履行协议而实际投入的必要成本和费用，负有依法予以补偿的义务，以弥补和填平当事人的损失。

　　4.行政协议无法履行后损失范围的确定

　　在因政府规划调整等原因导致行政协议无法继续履行的情况下，投资方有权主张的损失范围主要限于其为履行协议而实际支出的必要成本与合理费用。（1）包括已完工程的折价补偿、土地收储费用、为项目建设实际发生的勘察、设计、测绘、招标、监理等前期费用，以及因项目中途停工产生的合理停工损失（如人工机械补偿、看护费用）。（2）对于缺乏充分证据证明与项目直接关联的费用（如管理费、贷款利息）以及协议无效条款项下的可得利益损失，人民法院不予支持。（3）对于欠付费用利息的计算标准。行政协议纠纷中，行政机关逾期支付其应付的工程款、投资成本等费用，参照民事法律规范，应当支付利息。利息计付标准，在双方无约定时，应按照同期同类贷款基准利率或同期贷款市场报价利率计算，而非存款利率，以弥补守约方的实际资金占用损失。利息起算时间可参照建设工程施工合同相关司法解释，结合项目交付、结算文件提交或起诉时间等事实合理确定。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）最高法行再513号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）：鄂尔多斯市某甲有限责任公司。住所地：内蒙古自治区伊金霍洛旗。

　　法定代表人：李某，执行董事。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）：内蒙古自治区伊金霍洛旗人民政府。住所地：内蒙古自治区伊金霍洛旗阿勒腾席热镇可汗路北。

　　法定代表人：乔小军，旗长。

　　出庭应诉负责人：赵某，副旗长。

　　再审申请人鄂尔多斯市某甲有限责任公司（以下简称某甲公司）因诉被申请人内蒙古自治区伊金霍洛旗人民政府（以下简称伊旗政府）行政协议一案，不服内蒙古自治区高级人民法院（以下简称内蒙高院）（2022）内行终431号行政判决，向本院申请再审。本院于2025年9月28日作出（2024）最高法行申7734号行政裁定，提审本案。本院依法组成合议庭，开庭审理了本案，某甲公司的委托诉讼代理人，伊旗政府的出庭应诉负责人赵某、委托诉讼代理人参加了庭审活动。本案现已审理终结。

　　某甲公司申请再审称：1.案涉协议系某甲公司与伊旗政府双方真实意思表示，不违反法律、行政法规的强制性规定，应属合法有效。2.案涉协议无法继续履行系因规划变更，系政府原因所致，与某甲公司无关。3.某甲公司主张的工程费用、资金占用利息、可得利益损失等各项费用，符合案涉协议约定和法律规定，应予支持；园区整体修建性规划费、设计费、勘察费、测绘费、招标费、监理费属于实际项目必要支出，停工人工机械补偿费系因项目无法实施所致，应当据实支付；园区筹建公司管理费、银行贷款利息属于履行案涉协议特定支出的费用，且经过审计报告认定；可得利益损失属于协议解除后的赔偿范围，应予支持。4.在伊旗政府已经自认欠付某甲公司6900万元的情况下，原审判决认定伊旗政府应向某甲公司支付的数额仅有37772791元，违反诚实信用原则。请求撤销原审判决，依法提审或指令再审。

　　伊旗政府辩称：1.案涉协议约定土地出让后的收益全部归某甲公司所有，违背土地出让金管理制度，实质是对国库收入的减损，侵害国家利益和社会公共利益，协议应属无效。2.某甲公司的建设资金不足是导致项目工程停建的直接原因，伊旗政府对项目停工不具有过错。3.二审判决对伊旗政府应支付的金额认定无误。园区整体修建性规划费等虽属于必要支出，但某甲公司未提供相应发票；停工看护费、人工机械补偿费应按过错承担，伊旗政府不具有过错；某甲公司对管理人员工资计取时间涵盖2011年至2016年，与实际情况不符；某甲公司提交的银行贷款材料显示主体、用途均与案涉项目不符。4.伊旗政府将债务录入地方政府隐性债务监测平台系统的行为，并不属于自认欠付某甲公司6900万元。请求维持二审判决，驳回某甲公司的再审申请。

　　鄂尔多斯市中级人民法院（以下简称鄂尔多斯中院）一审查明：

　　2011年7月7日，伊旗政府办公室印发《关于粮食仓储中心和食品加工园区建设有关事宜的会议纪要》。该会议决定：园区暂定由某甲公司出资，进行土地一级开发，并负责配合旗国土资源局开展土地报批工作。期间所产生的一切费用（包括园区整体规划设计、各项手续办理、基础设施建设等前期费用），等园区全部建成后，由伊旗政府以出让土地或其他形式偿还，监察、审计部门全程跟踪审查。园区内粮食仓储中心、办公楼及生活区，可由某甲公司垫资建设，产权归伊旗政府所有，等项目全部建成后，伊旗政府将以本园区内的土地抵偿相关费用。

　　2011年11月1日，某甲公司与伊旗政府签订《伊金霍洛旗粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区土地合作开发整理协议书》（以下简称《开发整理协议》），约定：1.项目建设地址为阿勒腾席热镇桑盖四社，总用地面积为811亩，面积最终以规划坐标确定的为准。2.项目建设时间为2012年底前完成该园区所有基础设施和配套设施建设，具备开发建设和运营的基本功能和招商条件；2013年前为入园项目的建设阶段，并保障入园项目在2013年底前投入使用。3.项目合作内容为某甲公司配合伊旗政府完成园区内的土地征收和国有土地上的房屋征收、附着物补偿、农牧民安置以及用地手续报批等工作，以上所有费用据实结算（除伊旗政府开发建设部分），由某甲公司出资，并计入合作开发整理成本。上述资金由双方共同管理，保证优先支付土地征补、拆迁、回迁、农牧民人口安置、土地报批等费用。园区内“九通一平”等相关配套基础设施规划设计由某甲公司负责，并经伊旗政府审查通过后，由伊旗政府负责组织实施，一切费用全部由某甲公司承担。伊旗政府负责园区外围的基础设施建设，确保与园区内基础设施对接，并承担相关费用。伊旗政府在组织实施上述基础设施建设时，在同等条件下，优先某甲公司进行施工。4.土地的开发建设必须遵循阿镇城市总体规划要求，如确需调整规划，可由双方共同提出修改意见，经法定批准后实施。双方必须保证在2012年底前完成园区土地开发、整理等工作。5.园区土地经开发整理后，无偿给予伊旗政府200亩，用于粮食仓储及原粮加工项目的开发建设；150亩用于食品加工项目的开发建设，其他土地用于农贸市场及配套设施的开发建设。食品加工及农贸市场开发项目，由双方共同招商，土地出让价不低于10万元/亩；其余土地按照土地市场价出让和招商，土地收益（包括出让后产生的溢价）全部归某甲公司拥有。伊旗政府要在每次土地出让后10日内将土地收益返还给某甲公司，用于偿还某甲公司先予出资的合作预付款和土地开发整理、项目规划设计、勘察等一切前期投入费用成本及投资。鉴于某甲公司已提前支付合作开发出资预付款，如某甲公司参与土地公开出让竞买时，不再支付保证金；如某甲公司竞买取得土地，应交纳的土地出让金某甲公司不再向伊旗政府缴纳，伊旗政府在其出资预付款和土地开发整理成本及投资收益中抵顶。6.协议履行过程中如因不可抗力因素或国家、地方的法律、行政法规、政策调整，导致本协议不能履行或不能完全履行的，免除双方违约责任。同时，若为完全不能履行的，届时终止本协议，伊旗政府返还某甲公司为本项目所支付的合作预付款和所发生的成本、费用，其他善后事宜由双方协商处理。

　　2012年8月27日，伊金霍洛旗发展和改革局（以下简称伊旗发改局）作出伊发改字（2012）414号《关于某康农贸交易中心建设项目备案的请示》，载明项目名称、建设地点、建设规模、建设内容、建设年限、总投资及资金来源，其中项目建设单位记载为鄂尔多斯市某康物流有限公司。2012年8月28日，鄂尔多斯市发展和改革委员会作出鄂发改发（2012）679号《关于鄂尔多斯市某康物流有限公司某康农贸交易中心项目备案的通知》，同意伊旗发改局提出的上述项目备案的请示。

　　2012年7月6日，中共伊金霍洛旗委员会印发[2012]47号《会议纪要》。该会议同意：某甲公司具有园区招商土地转让定价权，伊旗政府同意给入园企业办理土地等产权手续；200亩粮食仓储用地按照土地出让的方式，以解决建仓资金不足问题；某甲公司持有的342亩商业用地，其中100亩土地用于会馆建设，剩余242亩土地由伊旗政府协助寻求有实力的公司接收，以解决园区建设资金不足的问题。参加会议人员包括某甲公司方的法定代表人李某。

　　2012年5月10日，伊旗发改局出具两份批复文件：《伊旗发改局关于阿镇桑盖村四社经二路经三路乡村公路建设项目备案的通知》，批复线路全长2.34公里，总投资4400万元，资金来源为企业自筹；《伊旗发改局关于阿镇桑盖村四社纬一路纬二路纬三路纬四路乡村公路建设项目备案的通知》，批复线路全长2.44公里，总投资4600万元，资金来源为企业自筹。2012年2月20日，某甲公司与鄂尔多斯市地质工程勘察有限责任公司签订勘察合同，由合同勘察公司实施勘察工作。2012年4月12日，某甲公司与中国市政工程华北设计研究总院签订设计合同，由合同设计院实施设计工作。某甲公司在完成勘察设计工作后，委托鄂尔多斯市明达工程项目管理有限责任公司，于2012年7月17日进行施工和监理公开招标，并于2012年7月20日与施工中标单位鄂尔多斯市蒙汇市政建筑有限责任公司签订施工合同。该工程实际于2012年4月15日开工，2012年10月15日停工，停工后因规划变更再未开工。2016年9月19日，某甲公司组织勘察、设计、施工、监理单位及伊金霍洛旗质监站对该工程已完成部分进行竣工验收，验收合格，因前期手续不全，且工程未全部完成，伊金霍洛旗质监站未出具正式质量监督报告，只出具已完成工程质量合格的说明。

　　2016年9月5日，伊金霍洛旗委办公室印发〔2016〕10号《伊金霍洛旗2016年第13次四大班子联席会议暨第13次全面深化改革领导小组会议纪要》（以下简称10号《会议纪要》）。该会议纪要载明，鉴于粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区项目因规划调整，现已无法继续实施，会议原则同意：1.由旗法制办牵头，旗国土资源局等有关部门配合，在伊旗政府与土地开发企业原签订的《开发整理协议》的基础上再签订补充协议；2.由伊旗审计局牵头，旗国土资源局、粮食局等有关部门配合，尽快对企业前期投入进行审计决算，确定工程实际投资费用；3.由旗国土资源局负责将土地开发企业征收和整理的土地全部移交阿镇人民政府，作为储备土地进行管理，其中已报批的208亩土地由旗国土资源局临时收储，下一步挂牌后用于其他产业招商项目；4.待补充协议签订后，由伊旗政府采取土地置换、实物抵顶等方式，返还土地开发企业为项目建设所支付的合作预付款和已发生的成本费用。

　　2017年1月9日，伊金霍洛旗（以下简称伊旗）审计局作出《审计意见书》，载明：1.自2016年11月21日至2017年1月7日，对伊旗粮食局管理实施的伊旗粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区已完成工程进行了清算审计；2.该工程报审时包含前期费用（如设计、地勘、测绘、监理费等）、停窝工费、场地看护费，未计入本次清算审计造价；该工程彩钢房、围挡等临时设施按照定额费率计取造价，超出定额费率部分未计取。3.伊旗粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区已完成工程建设单位伊旗粮食局总申报清算造价53625566.8元，审计初步审定清算造价21036541元。

　　2017年3月20日，伊旗价格局出具伊价认[2017]11号《关于粮食园区部分设施的价格认定结论》（以下简称《价格认定结论》）载明：认定项目临建（彩钢板房、围挡、彩喷广告布）在2017年3月7日的市场价格为2818000元。

　　2017年6月13日，鄂尔多斯市弘诚会计师事务所（以下简称弘诚会计师事务所）出具鄂弘诚专审字[2017]第058号《专项审计报告》（以下简称《弘诚审计报告》），载明：1.此次审计系接受伊旗粮食局的委托进行；2.所提供的此项目的会计资料及其他相关资料的真实性、合法性和完整性由某甲公司负责；3.经审计，某甲公司关于伊旗粮食仓储食品加工农贸物流园区前期开发费用累计发生37915454.6元，不包括伊旗审计局审计认定的工程款21036541元；4.前期开发费用包括：园区土地收储费11150000元、园区整体修建性规划费972000元、园区道路及配套管网建设施工设计费1684441.79元、园区地质勘察费143672元、园区测绘费801660元、园区招标费456785元、园区工程建设监理费557876.98元、园区临时建筑建设费2525710元、停工期间人工机械补偿682380元、停工期间单位看护费320000元、园区筹建公司管理费8341634.6元、银行贷款利息费用10279294.23元。

　　2017年9月27日，伊旗审计局作出《伊旗审计局关于伊旗粮食局报审的伊旗粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区项目前期开发费用审计调查的意见》（以下简称《审计调查的意见》，载明审计调查中存在以下问题：1.截止送审日仍未签订补充协议，且旗国土局、法制办、规划等相关部门未对此项目在相应主管范围内发表相关意见，审计调查意见不能全面反映该项目存在的问题；2.已付账款39066498.83元中除土地收储费用、筹建公司管理费用、银行贷款利息外其余9295570元全部为预付工程款，均无正规发票；3.已付账款39066498.83元中有6745570元为委托支付给个人；4.就粮食局提供的现有资料，未能体现在该项目建设期内某甲公司有向银行贷款的行为，其中2014年5月30日至2015年4月20日鄂尔多斯市万家和商贸有限责任公司向伊旗矿区农村信用合作联社借款1500万元，与该项目无直接关系。

　　2018年1月8日，伊旗粮食局向伊旗政府就案涉项目清算事宜递交伊粮发〔2018〕1号《伊旗粮食局关于上报粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区项目清算结果的报告》（以下简称《清算结果报告》）。该报告载明伊旗粮食局认为：1.审计局给予审计认定的21036541元属于项目工程建设成本投入；2.土地收储费用11150000元属于项目的投入费用。园区临时建筑建设费2525710元，发改局认价2818000元减去审计清算内的292290元，余2525710元属于项目的投入费用。以上合计34712251元应认定为该项目的投入费用；3.园区道路及配套管网建设施工设计费1684441.79元，园区地质勘查费143672元，园区招标费、控制价咨询费456785元，监理费557876.98元，以上共计2842775.77元，因无相关发票，伊旗粮食局建议伊旗政府依据对该项目关于税收方面的优惠政策文件给予认定或由某甲公司补齐发票后予以认定；4.园区整体修建性规划费972000元、园区测绘费801660元、园区建设停工后工程费682380元、园区施工单位看护费320000元、园区筹建公司管理费8341624.6元、2013年至2015年支付银行贷款利息10279294.23元，以上共计21396958.83元，属于暂无法认定的费用，伊旗粮食局建议由某甲公司补充资料并与伊旗政府协商解决。

　　2018年2月6日，伊旗粮食局与某甲公司签订《粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区建设项目移接交协议》（以下简称《移交接协议》），双方明确因规划调整造成案涉项目搁浅，伊旗粮食局根据伊旗审计局和弘诚会计师事务所的审计结果，按照旗财政要求进行了债务剥离挂账。

　　2018年2月12日、2018年11月9日、2019年2月2日、2020年1月12日，伊旗粮食局通过国库集中支付核算中心向某甲公司支付10000000元、5000000元、5000000元、1036541元。2020年4月16日，伊旗土地收购储备中心通过国库集中支付核算中心向某甲公司方支付3500000元。某甲公司方已出具相应的收款收据。以上合计24536541元。

　　2018年9月28日，伊旗财政局向伊旗政府作出《伊旗财政局关于建议支付某甲有限责任公司建设粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区项目款项的函》，该函建议：1.对应予认定的32186541元，原则按照“现金+资产”4:6的方式支付某甲公司建设粮食仓储中心和食品加工农贸物流园区相关款项；2.对于所形成的土地，按照10号《会议纪要》要求：“由旗国土资源局负责将土地开发企业征收和整理的土地全部移交阿镇人民政府，作为储备土地进行管理”，建议旗国土资源局和阿镇尽快完善相关账务；3.结合旗审计局意见和旗价格认定局意见，组织相关部门对建筑建设费、建设施工设计费、地质勘察费等相关费用共计26765444.6元进行清算，按照清算结果提交政府常务会议议定。

　　某甲公司提起本案行政诉讼，请求：1.判决伊旗政府支付某甲公司投入资金50790361.37元（其中土地征拆费11150000元、工程费用39640361.37元）及财务费用4665671.25元；2.判决伊旗政府支付应付某甲公司款项的逾期利息83927299.88元；3.判决伊旗政府赔偿某甲公司可得利益损失63711205.97元；4.判决伊旗政府支付应付某甲公司投入资金50790361.37元从2021年8月11日起至实际给付全部投入资金止期间逾期利息（按日利率万分之五计算）；5.伊旗政府承担案件受理费及其他费用。

　　鄂尔多斯中院一审认为，因《开发整理协议》为土地一级开发的整体协议，协议内容涉及园区整体规划设计、各项基础设施建设及园区内粮食仓储中心、办公楼及生活区的建设，某甲公司作为建设工程的承包方，因其未取得建筑企业资质，依据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第一条第一项规定，《开发整理协议》应为无效合同。且依据《开发整理协议》约定，案涉园区建设工程的相关费用应由伊旗政府使用国有资金支付，某甲公司未提供证据证明其作为工程的承包方通过招投标取得案涉园区建设工程，违反了《中华人民共和国招标投标法》第三条第二项规定，亦可认定《开发整理协议》无效。

　　结合案涉相关议定和约定的内容以及某甲公司未能提交充分证据证明可得利益损失的具体情况，对某甲公司提出的要求判决伊旗政府赔偿某甲公司可得利益损失63711205.97元的诉讼请求，因没有合同及事实依据，不予支持。对某甲公司针对可得利益损失提出的鉴定申请，亦不予准许。

　　关于案涉相关款项的计算依据的问题，该院认为，《审计意见书》可作为计算工程造价的依据，《价格认定结论》可作为计算临建费用的依据，《弘诚审计报告》可作为计算除工程造价外其他投入费用的依据；某甲公司提交的《成本测算报告》，因系其自行委托作出，且伊旗政府对其真实性不予认可，故不予采信，不作为计算费用的依据。

　　关于案涉相关款项的计算金额的问题，该院认为，依据《审计意见书》的认定，工程造价的金额应为21036541元；依据《弘诚审计报告》的结论可知，土地征拆费为11150000元；综合《价格认定结论》《弘诚审计报告》的结论，园区临时建筑建设费的金额为2525710元。对某甲公司所主张的超出部分，不予支持；依据《弘诚审计报告》的审计结论，园区整体修建性规划费为972000元，道路及配套管网施工设计费为1684441.79元，园区地质勘察费为143672元，园区测绘费为801660元，园区招标费为456785元，园区工程建设监理费为557876.98元，停工期间人工机械补偿为682380元，停工期间单位看护费为320000元，园区筹建公司管理费为8341634.6元，银行贷款已付利息10279294.23元；对某甲公司提出的要求伊旗政府支付财务费用、应付款项的逾期利息、应付投入资金等诉讼请求，不予支持，对某甲公司提出的要求鉴定申请不予准许；某甲公司对于伊旗政府已向其支付24,536,541元的事实认可，故24536541元应当从某甲公司投入资金中直接予以核减；综合《审计意见书》《弘诚审计报告》的审计结论，伊旗政府应当向某甲公司支付投入资金共计58951995.6元，但某甲公司主张伊旗政府应当向其支付投入资金50790361.37元，低于上述审计结论金额，属于某甲公司对自己权利的自由处分。综上，伊旗政府还应当向某甲公司支付投入资金26253820.37元（50790361.37元-24536541元=26253820.37元）。

　　2022年3月25日，鄂尔多斯中院经该院审判委员会讨论决定，作出（2021）内06行初33号行政判决：一、伊旗政府于判决生效后三十日内向某甲公司支付投入资金合计26253820.37元；二、驳回某甲公司其他诉讼请求。

　　某甲公司不服，向内蒙高院提起上诉。

　　内蒙高院二审查明的基本事实与一审查明的事实一致。

　　二审另查明，2017年6月13日，弘诚会计师事务所出具的《弘诚审计报告》载明：园区整体修建性规划费已付937500元、道路配套管网施工设计费已付1460000元，园区地质勘察费已付130000元，园区测绘费已付742200元，园区招标费已付352500元，园区工程建设监理费已付500000元，停工人工机械补偿已付280000元，停工单位看护费已付250000元。伊旗政府提交的2022年8月3日国库集中支付凭证载明“付款人全称：伊金霍洛旗土地收购储备中心，收款人全称：鄂尔多斯市某甲有限责任公司，支付金额：3650000元，用途土地补偿款”。

　　内蒙高院二审认为，对于土地使用权出让金的使用管理，《中华人民共和国城市房地产管理法》（2009年修正）第十九条规定，土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》第三条规定，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被征地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》第二条第四款规定，要进一步加强国有土地收益的征收和管理，任何单位和个人均不得减免和挤占挪用土地出让金、租金等土地收益。对于低价出让、租赁土地，随意减免地价，挤占挪用土地收益，造成国有土地资产流失的，要依法追究责任。案涉协议中土地出让金溢价归属条款直接指向全部土地出让金溢价，违反了上述法律、法规规定精神，实质上减少了国家土地出让收入，将原本应当用于城市基础设施建设等社会公共支出的土地出让金，转移至某甲公司享有，造成国有资产大量流失，损害国家利益、社会公共利益，属于《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条规定的重大且明显违法情形，应当认定为无效条款。因该无效条款系某甲公司签订案涉协议的目的条款，属案涉协议核心条款，与案涉协议其他条款不具有可分性，故对一审判决认定案涉协议无效的结果予以认可。

　　在案涉协议无效的情况下，某甲公司主张的相关损失应按照协议无效的折价补偿及损失赔偿相关规定予以处理，即某甲公司与伊旗政府因案涉协议取得的财产，应当互相返还，不能返还的，折价补偿。案涉协议无效造成的损失，双方根据过错程度，各自承担相应的责任。按照行政相对人信赖利益保护原则，对案涉协议无效造成某甲公司损失的折价补偿及赔偿数额作出认定，尽可能达到平衡协议双方利益的效果。涉及折价补偿的，补偿金额的确定兼顾某甲公司的实际支出和伊旗政府的获益价值，涉及损失赔偿的，因某甲公司与伊旗政府对案涉协议无效均有过错，伊旗政府作为行政机关应当更加了解相关法律法规规定，且在协议中居于优势地位，故其过错责任大于某甲公司，酌情按照伊旗政府承担70%，某甲公司承担30%确定责任分担。

　　关于各项具体费用认定如下：1.工程造价费用。因案涉工程已移交伊旗政府，该工程投入费用应由伊旗政府折价补偿。虽然某甲公司对伊旗政府主张的经伊旗审计局审定工程造价费用21036541元不认可，但其未提交足以推翻该审计认定的证据，应承担举证不能的后果，故确定伊旗政府按照21036541元补偿某甲公司工程造价费用。2.园区土地收储费。经伊旗审计局审计调查，该笔费用由某甲公司支付伊旗土地收购储备中心，拟用于案涉园区土地征收。该笔费用属于伊旗政府因案涉协议取得的财产，应予返还。各方对伊旗审计局审定的园区土地收储费11150000元均无异议，故确定伊旗政府返还某甲公司园区土地收储费11150000元。3.园区临时建筑建设费。因临时建筑已移交伊旗政府，临时建筑建设费应由伊旗政府折价补偿。伊旗价格认定局采用成本法认定临时建筑在2017年的重置价格为2818000元。某甲公司未能举证证明临时建筑建设实际支出大于上述认定价格，其相应主张不予支持。2818000元扣减之前审计部门在工程款中已审结临建费292290元，故确定伊旗政府按照2525710元补偿某甲公司园区临时建筑建设费。4.园区整体修建性规划费、道路配套管网施工设计费、园区地质勘察费、园区测绘费、园区招标费、园区工程建设监理费。上述项目支出为履行协议必要支出，属于信赖利益赔偿范围。伊旗政府认可上述支出项目真实存在及约定费用在规定标准范围内，其关于该款项实付个人且未提供发票的抗辩意见不足以推翻《弘诚审计报告》关于实际支出金额的认定，也不能免除其应负的赔偿责任。按照70%的责任分担比例，确定伊旗政府赔偿某甲公司园区整体修建性规划费656250元（937500元×70%）、道路配套管网施工设计费1022000元（1,460,000元×70%）、园区地质勘察费91000元（130000元×70%）、园区测绘费519540元（742200元×70%）、园区招标费246750元（352500元×70%）、园区工程建设监理费350000元（500000元×70%）。5.停工人工机械补偿。因该项损失不属于为履行协议必要支出，且某甲公司提供的证据不足以证明系伊旗政府的过错导致该项损失，故其要求伊旗政府承担停工人工机械补偿的主张不能成立。6.停工单位看护费。该项支出目的为防止已完成工程毁损灭失，伊旗政府未能举证证明该项支出数额超出合理范围，该项支出属于防止损失扩大支出的合理费用，应由协议各方根据过错比例分担。故确定伊旗政府按照175000元（250000元×70%）赔偿某甲公司园区停工单位看护费。7.园区筹建公司管理费。因未有证据证明某甲公司主张为筹建案涉园区而特别设立的某康公司在成立后实际从事过园区筹建、服务、管理工作，某甲公司所举关于此项支出具体金额的证据材料难以证明与园区建设的关联性，故其关于支付园区筹建公司管理费的主张不能成立。8.银行贷款已付利息。某甲公司所举证据不足以证明银行贷款已付利息与园区建设的关联性，故其关于银行贷款已付利息的主张不能成立。9.财务费用、应付款项利息、投入资金利息。某甲公司上述主张实质均为利息损失，因其主张存在本金重复计算、本金基数缺乏事实根据、利率缺乏法律依据等问题，其主张的利息损失数额不能成立。考虑到某甲公司未及时获得合理补偿及赔偿，客观上存在一定的利息损失，根据案涉协议无效双方的过错、伊旗政府实际付款情况、双方结算过程，故对某甲公司的利息主张酌情予以部分支持。即利息按照伊旗政府应付金额自2020年4月16日伊旗政府在本案诉讼前最后一次付款时起，按照本判决生效时人民银行一年期定期存款利率，计算至2021年3月12日某甲公司提起本案诉讼时止。10.可得利益损失。协议无效情形下信赖利益损失的赔偿不应包括协议有效而可能获得的预期履行利益损失，故其关于可得利益损失的主张不能成立。

　　综上，某甲公司因案涉协议而实际支出的金额中，伊旗政府应承担合计37772791元，扣除伊旗政府已经支付某甲公司的28186541元，伊旗政府还需向某甲公司支付9586250元。一审判决认定案涉协议无效并无不当，但给付数额部分有误。据此，内蒙高院于2024年4月16日作出（2022）内行终431号行政判决，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：一、撤销鄂尔多斯中院（2021）内06行初33号行政判决；二、伊旗政府自判决生效之日起60日内支付某甲公司9586250元及利息，利息以本金9586250元自2020年4月16日起，按照判决生效时人民银行一年期定期存款利率，计算至2021年3月12日某甲公司提起本案诉讼时止；三、驳回某甲公司其他诉讼请求。如未按判决指定的期间履行给付金钱义务，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。

　　本院经再审审理，对二审查明的基本事实予以确认。

　　本院另查明，双方当事人在再审庭审中确认，伊旗政府在二审判决作出后，主动履行二审判决向某甲公司支付9718060.94元。

　　本院再审认为，本案的争议焦点，一是《开发整理协议》的效力；二是某甲公司的诉讼请求应否得到支持。

　　（一）关于《开发整理协议》的效力

　　《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十一条第一款规定：“人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。”第十二条第一、二款规定：“行政协议存在行政诉讼法行政诉讼法第七十五条七十五条规定的重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效。人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效。”第二十七条规定：“人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法行政诉讼法的规定；行政诉讼法行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的相关规定。”故人民法院在审理行政协议案件中，应对行政机关订立行政协议行为的合法性进行审查，并结合民事法律规范依法审查确认行政协议的效力。

　　《中华人民共和国民法典》第一百五十三条规定：“违反法律、行政法规的强制性规定的民事法律行为无效。但是，该强制性规定不导致该民事法律行为无效的除外。违背公序良俗的民事法律行为无效。”《中华人民共和国土地管理法》第五十五条第一款规定：“以出让等有偿使用方式取得国有土地使用权的建设单位，按照国务院规定的标准和办法，缴纳土地使用权出让金等土地有偿使用费和其他费用后，方可使用土地。”《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条规定：“土地使用权出让金应当全部上缴财政，列入预算，用于城市基础设施建设和土地开发。土地使用权出让金上缴和使用的具体办法由国务院规定。”根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）规定，从2007年1月1日起，土地出让收支全额纳入地方基金预算管理。收入全部缴入地方国库，支出一律通过地方基金预算从土地出让收入中予以安排，实行彻底的“收支两条线”。任何地区、部门和单位都不得以“招商引资”“旧城改造”“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。以上法律和规范性文件对土地使用权出让金的收支和用途均作出明确规定。

　　本案中，双方当事人签订《开发整理协议》，约定：“食品加工及农贸市场开发项目，由双方共同招商，土地出让价不低于10万元/亩；其余土地按照土地市场价出让和招商，土地收益（包括出让后产生的溢价）全部归某甲公司拥有。伊旗政府要在每次土地出让后10日内将土地收益返还给某甲公司”“如某甲公司竞买取得土地，应交纳的土地出让金某甲公司不再向伊旗政府缴纳，伊旗政府在其出资预付款和土地开发整理成本及投资收益中抵顶”。上述条款约定伊旗政府将土地使用权出让全部收益，作为投资回报支付给某甲公司，擅自处分本应全部上缴财政的土地使用权出让金，违反了《中华人民共和国土地管理法》第五十五条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第十九条等强制性规定。同时，《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》第三条规定，招标、拍卖或者挂牌出让国有建设用地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚信原则。本案双方当事人在土地使用权拍卖出让前，通过协议约定土地出让价不低于10万元/亩，并约定某甲公司若竞得土地，不再缴纳土地出让金，由伊旗政府在其出资预付款和土地开发整理成本及投资收益中抵顶，上述约定违反了拍卖出让土地使用权应当遵循的公平公开原则。而直接抵顶的约定，亦违反了前述关于土地出让金“收支两条线”的规定。综上，《开发整理协议》中的土地使用权出让金返还条款违反国家重大财政制度，损害国家利益和社会公共利益，该项协议条款依法应属无效。

　　《中华人民共和国民法典》第一百五十六条规定：“民事法律行为部分无效，不影响其他部分效力的，其他部分仍然有效。”认定案涉协议整体的效力，应结合协议形成的历史背景、整体内容、因政策调整而变更后得到实际履行的真实协议内容，历史地、发展地去看待，以便于对协议整体效力进行综合评判。行政协议系为实现社会公共利益、行政管理和公共服务的目标而签订，应注重协议效力的稳定性。如协议部分条款无效，并不影响协议其他内容的履行和履行的整体效果，则应当就协议内容分开处理。《开发整理协议》系行政机关吸引企业参与投资建设，完成土地合作开发而签订的协议。行政机关为招商引资而作出的合法承诺，应依法信守。故即使在案涉土地使用权出让金返还条款被依法认定无效的情形下，对于协议的整体效力亦应根据具体案情进行判断，不宜动辄全面否定协议的整体效力。本案中，除土地使用权出让金返还条款外，协议约定的投资事项、征收拆迁、基础设施建设等其他内容并不一概违法，且部分项目已经实际完成并交接。同时，从履行事实来看，双方并未就土地使用权出让金返还条款实际履行，而是在2016年通过10号《会议纪要》明确采取由伊旗政府支付某甲公司投入成本的方式解决协议无法履行的后续问题。某甲公司的诉讼请求亦未主张返还土地使用权出让收益，而是主张支付投资费用、成本、利息、可得利益等，其主张并不涉及协议的无效条款。综上，案涉土地使用权出让金分成条款虽然无效，不影响《开发整理协议》的其他内容合法有效。

　　（二）某甲公司的诉讼请求应否得到支持

　　某甲公司的诉讼请求主要是要求伊旗政府支付其就案涉项目支出的土地征拆费和工程费用等投入资金、财务费用、逾期利息、可得利益损失等。

　　1.某甲公司请求支付上述款项是否具有相应依据

　　首先，伊旗政府在案涉项目无法继续履行后，于2016年作出10号《会议纪要》明确表示，尽快对某甲公司的前期投入进行审计决算，确定工程实际投资费用。伊旗审计局、价格局、粮食局等部门，按照上述会议纪要精神，相继就项目结算事宜作出意见。伊旗粮食局与某甲公司于2018年签订《移交接协议》，就部分费用支付和项目移交达成协议。综上，双方当事人在2016年后，对于《开发整理协议》约定的土地使用权出让收益返还等条款实际上未再继续履行，而是通过作出会议纪要、出具审计意见、签订移交接协议等方式，对某甲公司的前期投入和实际成本进行审计结算。故伊旗政府应当按照10号《会议纪要》内容，向某甲公司支付投入资金和必要的成本费用。其次，行政机关以改善民生、提供公共服务等为目的吸引企业投资，带动地区经济发展和增加税收收入，在相关主体已完成部分开发，因政策原因协议不能继续履行的情况下，投资主体有权收回合作开发投入成本，其合法权利应受到保护。而行政机关作为协议主体，亦应遵循诚实信用原则，履行支付投资补偿的义务。本案中，10号《会议纪要》载明因规划调整无法继续履行《开发整理协议》，故伊旗政府应对某甲公司由此所受损失予以补偿。

　　2.某甲公司主张的费用应如何认定

　　如前所述，在某甲公司提起本案诉讼之前，相关单位已按照10号《会议纪要》精神，就工程和前期费用组织审计，先后作出《审计意见》《价格认定结论》《弘诚审计报告》《审计调查的意见》《清算结果报告》等多份意见。对于伊旗政府需支付的费用，应当综合上述审计报告和意见，以及当事人诉辩主张、举证情况等依法认定。

　　第一，关于工程造价、园区土地收储费和园区临时建筑建设费，《审计意见》《审计调查的意见》《清算结果报告》均对工程造价费21036541元、园区土地收储费11150000元予以认定，双方当事人亦无异议，本院予以认可。因相关临时建筑已移交伊旗政府，伊旗政府应对此折价补偿，原审结合《价格认定结论》《清算结果报告》，确定园区临时建筑建设费2525710元，具有事实依据。某甲公司再审期间未举证证明原审就上述费用存在事实认定错误的情形。故对原审认定的上述工程造价费、园区土地收储费、临时建筑建设费共计34712251元，本院予以认可。

　　第二，关于园区整体修建性规划费、道路配套管网施工设计费、园区地质勘察费、园区测绘费、园区招标费、园区工程建设监理费，原审认定上述项目支出为履行协议的必要支出，属于信赖利益赔偿范围，伊旗政府应负相应的赔偿责任，并无不当。但是，原审判决伊旗政府承担上述费用70%的赔偿责任，有所不妥。首先，10号《会议纪要》已载明由伊旗政府返还某甲公司为项目建设已发生的成本费用，伊旗政府亦认可上述支出项目真实存在及约定费用在规定标准范围内，《清算结果报告》亦“建议由某甲公司继续提供补充资料并与伊旗政府协商解决”。故伊旗政府应当按照实际发生的成本费用予以支付。其次，伊旗政府通过某甲公司的建设，已取得案涉粮食仓储储备用地。上述费用的支出属于某甲公司为实施项目建设而实际支出的投资和合理成本，应当依法予以支持，以体现公平原则，避免不当得利。综上，结合《弘诚审计报告》《审计调查的意见》，伊旗政府应支付某甲公司园区整体修建性规划费937500元、道路配套管网施工设计费1460000元、园区地质勘察费130000元、园区测绘费742200元、园区招标费352500元、园区工程建设监理费500000元，以上共计4122200元。

　　第三，关于停工期间人工机械补偿费、停工期间单位看护费，参照《中华人民共和国民法典》第八百零四条的规定，因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。本案中，因10号《会议纪要》已明确案涉项目因规划调整无法继续实施，故应认定伊旗政府对项目停工具有一定过错，伊旗政府应赔偿某甲公司相应人工机械补偿费、停工期间单位看护费。原审判决认为停工人工机械补偿费不属于为履行协议必要支出，认为伊旗政府仅应对园区停工单位看护费承担70%赔偿责任，亦有不妥。结合《弘诚审计报告》《审计调查的意见》，本院对停工期间人工机械补偿费280000元、停工期间单位看护费250000元，以上共计530000元，予以认可。

　　第四，关于园区筹建公司管理费的认定问题。因某甲公司所举证据不足以证明相关工资账目等证据的真实性以及与案涉园区建设的关联性，原审对于园区筹建公司管理费不予支持，并无不当。

　　第五，相关利息。因某甲公司所举证据不足以证明其相关银行贷款与案涉园区建设的关联性，原审对其主张的为案涉项目垫付资金而向银行贷款产生的利息不予支持，并无不当。但是，某甲公司主张伊旗政府欠付的工程和前期投入费用产生的逾期付款利息，应当予以支持。

　　关于欠付款项的利息计付标准问题。因行政协议兼具行政性和协议性的双重属性，在计算利息时可参照民事法律规范。参照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十六条规定：“当事人对欠付工程价款利息计付标准有约定的，按照约定处理。没有约定的，按照同期同类贷款利率或者同期贷款市场报价利率计息。”原审判决以存款利率标准予以计付，不足以弥补和填平当事人的损失，适用法律不当。

　　关于欠付款项的利息计付起止时间问题。参照《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释（一）》第二十七条规定：“利息从应付工程价款之日开始计付。当事人对付款时间没有约定或者约定不明的，下列时间视为应付款时间：（一）建设工程建设工程已实际交付的，为交付之日；（二）建设工程建设工程没有交付的，为提交竣工结算文件之日；（三）建设工程建设工程未交付，工程价款也未结算的，为当事人起诉之日。”伊旗粮食局与某甲公司于2018年2月6日签订《移交接协议》，约定某甲公司将合作项目现状的全部权属移交伊旗粮食局管理，该日期视为双方交付工程项目的时间。考虑到某甲公司未及时获得合理补偿客观上存在利息损失，结合伊旗政府实际付款时间、相应过错、双方结算过程，参照上述司法解释规定，伊旗政府应支付某甲公司自签订《移交接协议》的2018年2月6日起至实际付清之日止的相应欠付款项的利息。

　　第六，因土地使用权出让收益返还的条款已确认无效，且双方当事人在10号《会议纪要》作出后，实际上按照预付款和成本结算的方式履行，而双方在签订《开发整理协议》中亦约定，协议履行过程中如因国家、地方的法律、政策调整，导致协议完全不能履行的，伊旗政府返还某甲公司为项目所支付的合作预付款和发生的成本、费用。故某甲公司关于可得利益损失的主张，缺乏相应事实依据。原审判决对此不予支持，并无不当。

　　综上，伊旗政府应向某甲公司支付各项费用合计39,364,451元，扣除伊旗政府在二审判决作出前已支付某甲公司的28,186,541元，伊旗政府还需向某甲公司支付11,177,910元。某甲公司申请再审的理由部分成立，本院予以采纳。原审判决认定事实和适用法律存在错误，应予纠正。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十九条第一款、第一百二十二条规定，判决如下：

　　一、撤销内蒙古自治区高级人民法院（2022）内行终431号行政判决；

　　二、撤销内蒙古自治区鄂尔多斯市中级人民法院（2021）内06行初33号行政判决；

　　三、内蒙古自治区伊金霍洛旗人民政府于本判决生效后起三十日内向鄂尔多斯市某甲有限责任公司支付11,177,910元及利息（利息以11,177,910元为基数，按照中国人民银行发布的同期同类贷款基准利率从2018年2月6日计算至2019年8月19日，按照同期全国银行间同业拆借中心公布的一年期贷款市场报价利率（LPR）从2019年8月20日计算至实际付清之日）；

　　四、驳回鄂尔多斯市某甲有限责任公司的其他诉讼请求。

　　如未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当加倍支付迟延履行期间的债务利息。

　　一、二审案件受理费共计100元，由内蒙古自治区伊金霍洛旗人民政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审 判 长 黄　河

　　审 判 员 沈小平

　　审 判 员 尹慧慧

　　二〇二五年十二月二十三日

　　法官助理 张巧云

　　书 记 员 常晓轩

来源：行政法实务