安徽高院案例：行政诉讼最长起诉期限的理解与适用

　　【裁判要点】

　　“法律不保护权力上的睡眠者”，为了促使公民、法人或者其他组织及时通过诉讼程序维护自身权益，尽快稳定行政法律关系，法律对起诉期限作出了相应规定。行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间，当事人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。

　　《行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这里的二十年，是关于因不动产提起诉讼最长期限的规定，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十五条规定，最长起诉期限只有在公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情况下才适用，故理解上述法律，不能机械理解为涉及不动产的行政案件起诉期限都是二十年，该条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条等规定是一个有机整体，只有结合适用才能正确计算起诉期限的起始。具体而言，即当事人知道行政机关对不动产作出行政行为，且行政机关告诉其诉权和起诉期限的，当事人应当从作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起诉讼；行政机关对不动产作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，当事人应从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；只有当事人不知道行政行为内容的才适用二十年的期限。

　　【裁判文书】

　　安徽省高级人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2024）皖行终490号

　　上诉人（一审原告）隋某某，男，1946年2月21日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区。

　　委托代理人隋秉呈1，男，1990年2月21日出生，汉族，住安徽省马鞍山市雨山区，系隋某某儿子。

　　被上诉人（一审被告）马鞍山市雨山区人民政府，住所地安徽省马鞍山市雨山区湖西南路11号，统一社会信用代码：113405046941470738。

　　法定代表人马鑫，区长。

　　委托代理人鲁丹丹，马鞍山市雨山区司法局工作人员。

　　委托代理人胡玮，安徽明博律师事务所律师。

　　上诉人隋某某因诉马鞍山市雨山区人民政府（以下简称雨山区政府）征收补偿一案，不服安徽省马鞍山市中级人民法院（2024）皖05行初10号行政裁定，向本院提起上诉。本院受理后，依法由组成合议庭审理了本案。

　　隋某某一审起诉称，其于1984年至1987年间建设的550平方米房屋系商店和仓库，证照税收等证件齐全，属于合法建筑，政府将其合法建筑予以强拆，未进行任何协商和补偿，造成其商店商品、仓库货存品、贵重物品毁损灭失。请求：1.依法依规给予征收拆迁所有补偿；2.归还强拆过程掠走的200万元商品、仓库财物以及全部积蓄家产。

　　雨山区政府一审答辩称，一、案涉征收行为合法合规。六汾河改造项目系因城市基础设施建设和环境保护需要组织实施的。2013年1月22日，雨山区政府依法作出《雨山区人民政府关于六汾河项目征收决定》（雨城征﹝2013﹞2号）并发布《六汾河改造项目房屋征收公告》，根据征收决定，征收部门制定了六汾河改造项目房屋征收补偿安置方案。隋某某（户）的房屋位于六汾河改造项目征收范围内，雨山区政府依法对隋某某房屋进行征收并给予了安置补偿，案涉征收行为及安置补偿符合法律规定。二、对隋某某（户）的征收安置补偿履行到位。1.隋某某（户）的房屋在六汾河改造项目征收范围内，共计533.78㎡，包括2005年航拍图显示的图斑面积455.59㎡以及2005年之后的78.19㎡，但均无用地及规划合法手续，未取得相关权属证书。2005年12月前建造的455.59㎡房屋补偿，雨山区政府根据隋某某选定的安徽民生房地产评估有限公司出具的《房地产征收评估咨询报告》（民生房估2014字第210号-2）评估价值，补偿469053元。2005年12月后建造的78.19㎡房屋，按照120元/㎡，补偿9382.8元。2015年原雨山区土地和房屋征收管理局（以下简称雨山区征管局）依法作出《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》，房屋征收补偿费用共计人民币572251.68元，包括2005年12月前455.59㎡房屋及2005年12月后78.19㎡房屋以及其他补偿（水泥地坪54㎡、围墙30㎡、水电线路改造补偿费用、下水道改造补偿费用、停业损失费、物品损失）。2.关于1985年航拍图9.6㎡简易房屋的补偿。2016年1月20日，隋某某与雨山区征管局签订《六汾河改造项目产权调换安置补偿协议》，双方约定产权调换，房屋置换为映翠五期5栋102室，面积61.29㎡，房屋安置补偿费用经冲抵房款后退还隋某某8086元。3.关于房屋物品损失的补偿。房屋物品损失在2015年作出的补偿意见中已经列明并进行了补偿，后因隋某某一直对补偿数额不满，2021年雨山区政府组织相关工作人员重新对隋某某户的物品损失进行调查，并给予隋某某商店货物损失补偿12万元，生活用品损失补偿8万元，困难补助9万元，隋某某已领取上述全部安置补偿费用。2021年10月29日，隋某某本人也作出息诉息访承诺，表示不再为物品损失补偿进行上访也不再提出其他任何要求。3.案涉行政补偿纠纷已过诉讼时效。因六汾河改造项目实施征收发生在2013年，2014年-2016年期间，雨山区政府已根据《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》《六汾河改造项目产权调换安置补偿协议》，向隋某某支付全部房屋安置补偿费用共计人民币580337.68元，隋某某已全部领取且未对补偿金额提出异议。2021年，为化解行政争议，雨山区政府又向隋某某支付商店货物损失12万元、生活用品损失8万元及困难补助9万元，隋某某均已领取且未对补偿金额提出异议。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第一款之规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提出诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。隋某某直至2024年1月提起本案诉讼，已超过法律规定的起诉期限。综上，请求驳回隋某某全部诉讼请求。

　　一审法院经审理查明，六汾河改造项目系因城市基础设施建设和环境保护需要组织实施的，该项目征收范围为马鞍山市雨山区新沿江大道与六汾河路交叉口南侧拐角处，隋某某（户）的房屋位于六汾河改造项目征收范围内。2013年1月22日，雨山区政府发布《雨山区人民政府关于六汾河项目征收决定》（雨城征﹝2013﹞2号）《六汾河改造项目房屋征收公告》《六汾河改造项目房屋征收补偿安置方案》，该项目正式启动，项目范围内涉征4户，除隋某某（户）外，其余3户房屋已拆除补偿到位。

　　隋某某系原十七冶水泥厂职工，其在未办理合法用地及建设规划手续的情况下，在原十七冶水泥厂宗地范围内修建322.12㎡房屋，在原十七冶水泥厂宗地范围外修建211.66㎡房屋。隋某某自述仅有一间房屋用于居住，其余房屋用作商店经营和仓库，上述房屋未取得相关权属证书。2013年3月19日，雨山区政府对上述房屋进行征收拆除。2014年12月2日，雨山区征管局委托马鞍山市测绘院有限责任公司依据2005年航拍图比对隋某某（户）房屋面积进行测绘认定，并出具《建（构）筑物面积测量专业技术报告》，经测绘，隋某某（户）房屋面积为533.78㎡，其中2005年航拍图上显示图斑面积455.59㎡，2005年之后建筑面积78.19㎡，隋某某对上述测绘面积予以认可。另据1985年航拍图上显示在原十七冶水泥厂围墙拐角处有一处9.8㎡简易房屋，隋某某认为系自己所有，但未提供相关证明材料。

　　2014年11月28日，隋某某选定安徽民生房地产评估有限公司对案涉房屋进行评估，2015年6月17日，安徽民生房地产评估有限公司出具《房地产征收评估咨询报告》（民生房估2014字第210号-2），认定2005年航拍图上显示图斑面积455.59㎡房屋，评估价值为469053元。2015年7月，雨山区征管局据此作出《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》：一、房屋补偿，包括2005年12月前修建的455.59㎡房屋，评估价值469053元；以及2005年12月后修建的78.19㎡房屋，按照120元/㎡，补偿9382.8元。二、其他补偿，水泥地坪54㎡按照25元/㎡补偿1350元、围墙30㎡按照45元/㎡补偿1350元、水电线路改造补偿费20000元、下水道改造补偿10000元、停业损失费依据马鞍山市人民政府138号补偿11115.55元、物品损失赔偿50000元，共计人民币572251.68元。隋某某领取上述征收补偿费用。

　　2016年1月20日，雨山区征管局与隋某某就1985年航拍图显示图斑面积9.6㎡简易房屋的补偿，签订《六汾河改造项目产权调换安置补偿协议》，隋某某自愿选择产权调换方式进行补偿安置，9.6㎡简易房屋依据《六汾河改造项目房屋征收补偿安置方案》相关规定，按照合法建筑面积40㎡补偿，隋某某选定映翠五期5栋102室，面积61.29㎡的住房一套，房屋安置补偿费用与房屋购置费折抵后，雨山区征管局退还隋某某房款8086元。

　　2015年7月，雨山区征管局作出《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》对隋某某案涉房屋拆除导致的物品损失补偿50000元。隋某某不服并信访，2021年雨山区政府重新组织人员对隋某某房屋拆除时搬离存放于原平××街道××楼××室的物品进行清点、梳理，对隋某某及相关人员进行调查、询问，并结合当时拆迁的现场照片、视频，参照类似商店经营情况，再次确定物品损失情况，决定给予隋某某商店货物损失补偿12万元，生活用品损失补偿8万元，困难补助9万元。隋某某领取上述款项，并于2021年10月29日作出息诉息访承诺，表示不再为物品损失补偿进行上访也不再提出其他任何要求。

　　一审法院认为，本案争议焦点为：一、雨山区政府对隋某某案涉房屋有无履行征收补偿职责；二、隋某某提起本案诉讼有无超过法定的起诉期限。

　　关于焦点一。根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定，市、县级人民政府负责本行政区划的房屋征收与补偿工作。第十七条规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括：（一）被征收房屋价值的补偿；（二）因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿；（三）因征收房屋造成的停产停业损失的补偿。第二十六条规定，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，由房屋征收部门报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依照本条例的规定，安置征收补偿方案作出补偿决定，并在房屋征收范围内予以公告。本案中，隋某某案涉房屋补偿涉及两个部分，一是1985年航拍图显示图斑面积9.6㎡简易房屋的补偿，雨山区征管局与隋某某达成安置补偿协议，双方无异议。二是双方认可面积533.78㎡房屋的补偿，其中包括2005年航拍图上显示图斑面积455.59㎡房屋，2005年之后建筑面积78.19㎡房屋，双方未能达成征收补偿协议，为此，雨山区征管局于2015年7月作出《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》，对案涉房屋价值、停产停业损失、物品损失均作出明确的补偿依据和补偿金额。隋某某虽不认可补偿金额，拒绝领取补偿意见书。但雨山区征管局依法留置送达该补偿意见书，隋某某也足额领取了补偿意见书中的补偿金，足以证明雨山区政府已经履行征收补偿相关职责。故隋某某诉请雨山区履行征收补偿职责无事实根据和法律依据。

　　关于焦点二。根据当时施行的《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第四十一条第一款的规定，行政机关作出具体行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。行政诉讼起诉期限是法律规定的当事人请求法院通过行政诉讼程序给予法律救济的最长时间限制，起诉期限的规定既要保护当事人的合法诉权，也是依法督促当事人及时行使诉权，以及时稳定行政法律关系。本案中，雨山区征管局于2015年7月作出《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》，并留置送达给隋某某，隋某某随后也领取了补偿金，由此可知，隋某某于2015年7月即知道雨山区政府作出案涉征收补偿决定的行政行为。此外，2021年，雨山区政府为实质化解纠纷，就案涉物品损失重新核查，支付隋某某商店货物损失12万元、生活用品损失8万元以及困难补助9万元，上述款项隋某某均足额领取，并于2021年10月29日签署《息诉息访承诺书》。故隋某某于2024年2月18日以雨山区政府未履行征收补偿职责为由提起本案诉讼，诉请雨山区政府依法依规给予房屋征收补偿和物品损失，显已超过法定起诉期限。隋某某亦未提出不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的抗辩理由。

　　综上，隋某某提起本案诉讼超过法定起诉期限，依照《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第（二）项之规定，裁定驳回原告隋某某的起诉。

　　隋某某上诉称，根据行政诉讼法第四十六条第二款规定，因不动产提起诉讼案件，自行政行为作出之日起超过二十年，其它案件自行政行为作出之日起五年提起诉讼的，人民法院不予受理。首先，上诉人案件是涉及不动产，应当适用二十年时效。其次，上诉人是要求政府履行征收补偿职责，不受诉讼时效的限制。回访登记表就是上诉人要求雨山区政府履行征收补偿职责，但被上诉人没有同意，而是要求上诉人通过司法途径解决，上诉人在六个月内起诉雨山区政府是符合法律规定的，一审法院驳回上诉人起诉，适用法律错误。请求撤销一审行政裁定，依法改判支持上诉人的一审诉讼请求。

　　双方当事人向一审法院提价的证据均已随案移送本院。经审查，一审法院对证据的审核认定符合法律规定。对一审法院认定的案件事实，本院依法予以确认。

　　本院认为，“法律不保护权力上的睡眠者”，为了促使公民、法人或者其他组织及时通过诉讼程序维护自身权益，尽快稳定行政法律关系，法律对起诉期限作出了相应规定。行政诉讼的起诉期限是指公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的行政行为侵犯其合法权益向人民法院提起行政诉讼的法定期间，当事人只有在法定期间内提起诉讼，才有可能获得司法救济。

　　上诉人认为案件系房屋征收涉及不动产，应当适用二十年时效，其是要求政府履行征收补偿职责，不应受诉讼时效的限制，上诉人这种观点系对法律适用的误读，本院在此予以释明。《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条第二款规定“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。”这里的二十年，是关于因不动产提起诉讼最长期限的规定，根据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十五条规定，最长起诉期限只有在公民、法人或者其他组织不知道行政行为内容的情况下才适用，故理解上述法律，不能机械理解为涉及不动产的行政案件起诉期限都是二十年，该条和《中华人民共和国行政诉讼法》第四十六条及《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十四条等规定是一个有机整体，只有结合适用才能正确计算起诉期限的起始。具体而言，即当事人知道行政机关对不动产作出行政行为，且行政机关告诉其诉权和起诉期限的，当事人应当从作出行政行为之日起六个月内向人民法院提起诉讼；行政机关对不动产作出行政行为时，未告知当事人诉权或者起诉期限的，当事人应从知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年；只有当事人不知道行政行为内容的才适用二十年的期限。具体到本案，2015年7月雨山区征管局作出《关于六汾河改造项目中隋某某（户）的补偿意见》，留置送达给隋某某，随后隋某某也领取了补偿金。据此，隋某某于2015年7月即知道案涉行政行为。2021年雨山区政府就上诉人物品损失重新核查，为实质化解纠纷，支付隋某某商店货物损失12万元、生活用品损失8万元以及困难补助9万元，隋某某领取该款并签署《息诉息访承诺书》。故，隋某某提起的本案诉讼显已超过法定起诉期限，一审法院裁定驳回上诉人的起诉并无不当。

　　综上，一审裁定认定事实清楚，适用法律正确，审判程序合法，隋某某的上诉理由不能成立，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，裁定如下：

　　驳回上诉，维持原裁定。

　　本裁定为终审裁定。

　　审 判 长    王玉圣

　　审 判 员    曹  晗

　　审 判 员    陈  默

　　二〇二四年十月十日

　　法官助理    李  磊

　　书 记 员    刘  琳

　　来源：行政涉法研究