最高法院案例：房屋承租人与行政机关实施的强制拆迁行为，是否具有利害关系

　　裁判要点

　　行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告资格。所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。房屋征收案件中，若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为承租人与该行政行为有利害关系，具有原告资格。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行  政  裁  定  书

　　（2019）最高法行再136号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）吴声华。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省广州市番禺区人民政府。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）广东省广州市番禺区新造镇人民政府。

　　再审申请人吴声华因诉被申请人广东省广州市番禺区人民政府（以下简称番禺区政府）、番禺区新造镇人民政府（以下简称新造镇政府）拆除房屋行政强制执行一案，不服广东省高级人民法院于2018年7月20日作出的（2018）粤行终793号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年4月29日作出（2019）最高法行申1781号行政裁定，决定提审本案。本案提审后，依法组成合议庭进行审理。案件现已审理终结。

　　本院经审理查明，2014年6月20日，吴声华与出租人曾湛钊签订《房屋租赁合同》，约定曾湛钊将位于广东省广州市××区新××镇曾边村后岗自编5号的涉案房屋出租给吴声华作商业经营使用，租赁期限为2014年6月20日至2017年6月19日。2016年12月30日，新造镇政府与房屋所有权人曾湛钊签订《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》，就其所有的新××镇曾边村××1间房屋达成补偿安置协议。2017年1月15日，新造镇政府与曾湛钊签订《房屋交接协议》，约定曾湛钊将上述《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》项下的被征收房屋移交给新造镇政府处置。广东省人民政府粤国土资（建）字〔2017〕58号文批准同意将新造镇曾边村、南约村的集体土地收为国有土地。2017年3月6日，广州市人民政府发布穗府征〔2017〕27号、28号、29号《征收土地公告》，公告《征收土地方案》《征地补偿安置方案》。2017年3月30日，思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第5小组向被征收房屋的承租人吴声华发出《通知》，称根据《新造镇曾边村房屋征收补偿安置协议》约定，业主交屋期限已到，新造镇政府将收回房屋，特通知其限期腾空房屋。涉案房屋所在区域在2017年6月完成拆除。吴声华认为该拆除房屋的行为违法，向广州铁路运输中级法院提起本案行政诉讼，请求确认番禺区政府、新造镇政府拆除该房屋行为违法。

　　广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初683号行政裁定认为，吴声华所诉租赁房屋的拆除行为，是在收回土地、房屋所有权后进行的拆迁行为，其相对人应为集体土地房屋的所有权人。吴声华作为承租人，不能对拆除涉案房屋的行为提起行政诉讼。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第一项的规定，裁定驳回吴声华的起诉。吴声华不服，提起上诉。

　　广东省高级人民法院（2018）粤行终793号行政裁定认为，新造镇政府与涉案房屋所有权人就征收补偿事宜已经达成协议，涉案房屋的所有权已经发生转移。吴声华作为承租人与拆除房屋的行为没有法律上的利害关系。思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部向吴声华发出的《通知》，系告知涉案房屋所有权发生转移、受原业主委托通知承租方限期搬离行为，并未对吴声华设定新的权利义务，不足以证明吴声华与被诉拆除房屋行为有利害关系。吴声华与房屋原业主因房屋租赁合同发生的争议，可依法通过民事途径解决。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。

　　吴声华申请再审称：被诉拆除房屋行为造成承租人吴声华房屋装修损失和屋内物品损失，吴声华与被诉拆除房屋行为具有利害关系，依法有权提起本案行政诉讼。请求撤销一、二审裁定，指令广州铁路运输中级法院继续审理本案。

　　番禺区政府答辩称：新造镇政府与土地和房屋所有权人已经签订征收安置补偿协议，被征收人同意将土地和房屋交付新造镇政府予以拆除，作为承租人吴声华不是本案征收行为的相对人，法律并不要求承租人参与或征得其同意。拆除房屋行为并未造成吴声华人身、财产损害，装修损失、停产停业损失，与出租方就补偿款分配问题产生的争议应当通过民事诉讼解决。请求驳回吴声华的再审申请。

　　新造镇政府答辩称：吴声华系涉案房屋承租人，而不是本案被诉拆除房屋行为的相对人，法律并不要求承租人参与或征得其同意。如果吴声华认为拆除房屋行为造成其人身、财产损害，可以另行就其所称侵权行为提起诉讼，与被诉房屋拆除行为不属于同一行为；停产停业损失属于行政补偿事项，与拆除房屋行为无关。请求驳回吴声华的再审申请。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政诉讼法》第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。也就是说，只要与被诉行政行为有利害关系，就应当具有原告资格。所谓“有利害关系”，是指被诉行政行为有可能对起诉人的权利义务造成区别于其他人的特别损害或者不利影响。房屋征收案件中，若承租人在被征收的房屋上有不可分割的添附或依法独立在其承租房屋开展经营活动，强制拆除房屋行为就有可能对承租人在房屋上的添附、承租人屋内物品或其正当行使的经营权造成不同于其他人的特别损害或不利影响，应当认为承租人与该行政行为有利害关系，具有原告资格。本案中，吴声华提起行政诉讼，请求确认拆除其租赁房屋的行为违法，其提供了承租房屋进行装修、用于经营活动的初步证据材料，证明新造镇政府、番禺区政府实施的强制拆除租用房屋行为，可能侵犯吴声华的合法财产权益，吴声华与被诉的拆除行为有利害关系，具有本案原告资格。一、二审裁定认为吴声华与被诉拆除房屋强制执行行为没有利害关系，不具有原告资格，属于适用法律错误，本院予以纠正。

　　此外，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条规定，提起诉讼应当符合法定条件。本案中，吴声华具有本案原告资格；涉案房屋至2017年6月完成全区域的拆除，吴声华在拆除完成后的六个月内向一审法院提起诉讼，其起诉并未超过法定6个月的起诉期限；番禺区政府设立的临时机构思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部征地拆迁组第5小组对该区域的拆除活动发出《通知》要求承租户限期腾空房屋，因思科（广州）智慧城征地拆迁建设指挥部不具有行政主体资格，其作出的行政行为效力应当由番禺区政府承担，而新造镇政府实施拆除活动，所以新造镇政府、番禺区政府是本案的适格被告；以新造镇政府、番禺区政府为被告提起行政诉讼，由广州铁路运输中级法院集中管辖，不违反《中华人民共和国行政诉讼法》中关于管辖的规定。吴声华的起诉符合法定条件。

　　综上，一、二审裁定驳回吴声华的起诉不当，吴声华的起诉符合法定条件，人民法院依法应当予以受理。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百二十三条第三项之规定，裁定如下：

　　一、撤销广州铁路运输中级法院（2017）粤71行初683号和广东省高级人民法院（2018）粤行终793号行政裁定；

　　二、指令广州铁路运输中级法院继续审理本案。

　　审  判  长 宋楚潇

　　审  判  员 杨志华

　　审  判  员 田心则

　　二〇一九年七月三十日

　　法官助理       黄宁晖

　　书  记  员      陈虹谷

　　来源：行政涉法研究