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国有土地使用权权属争议处理决定纠纷应否适用行政复议程序前置
发布日期:2022-07-25点击率:81

  案情摘要

  原告张某某与第三人张某甲于2000年3月与4月分别取得清镇市人民政府(以下简称清镇市政府)颁发的国有土地使用权证。2009年起,张某甲因认为张某某修建房屋超过土地界址线,侵犯了自己的土地使用权,多次向清镇市国土资源局(以下简称清镇市国土局)要求处理。2012年张某甲向人民法院提起要求张某某返还原物纠纷的民事诉讼,该民事诉讼经人民法院两审审理以该案属于权属争议为由判决驳回张某甲的诉讼请求和上诉。2015年7月,清镇市国土局聘请地质勘查局到两户建房点进行实地测绘,于当日作出《测量说明》,结果为:张某某指界实地勘测面积包含争议面积,而张某甲指界实地勘测面积不包含争议面积。2015年10月,清镇市国土局作出处理意见报告,报请清镇市政府给予确权。2016年5月,清镇市国土局作出确定权属的请示,再次报请清镇市政府,并提出处理建议。清镇市政府于同月作出本案被诉批复,确定争议土地的使用权属于张某甲。该批复经由清镇市国土局送达给张某某与张某甲。张某某不服批复确权决定,向人民法院提起诉讼,请求撤销清镇市政府作出的土地确权批复。

  法律问题

  当事人不服行政机关就国有土地使用权权属争议作出的处理决定,向人民法院提起诉讼前,是否应当按照《行政复议法》第三十条第一款的规定,先行向上一级行政机关申请复议?

  不同观点甲说:

  对于行政机关作出的土地权属争议处理决定,当事人应当先行提出行政复议根据《行政复议法》第三十条第一款之规定,土地权属争议处理决定属于复议前置的情形。国有土地使用权权属纠纷专业性强,涉及面广,适用复议前置程序有利于充分发挥行政机关的工作优势,更好地化解纠纷,并节省司法资源。乙说:对于行政机关作的的主地权属争议处理决定,当事人可以直接向人民法院提起行政诉讼《行政复议法》颁布生效后,《土地管理法》于2004年、2019年两次经全国人大常委会会议修正、其内容未规定土地权属争议处理决定应当适用复议前置程序、根据“新法优于旧法”的原则、此类行政决定不属于复议前置情形。若适用复议前置程序、会剥夺了行政相对人在行政争议发生时选择救济方式的权利、提高了行政诉讼救济的门槛。

  主审法官会议意见采甲说

  第一,《行政复议法》及《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政复议法>第三十条第一款有关问题的批复》(法释【2003)5号)中均明确规定了土地权属争议处理决定应当适用复议前置,本案裁判应严格、正确适用法律,而不应突破现有规定。第二,本案审理过程中,裁判结论有所反复,但二审法院最终裁定驳回起诉是经该院联席会议讨论形成的结论,体现出人民法院对法律规定从严把握、适用的裁判尺度。第三,国有土地使用权属争议处理决定纠纷案件具有专业性强、涉及面广的特征,适用复议前置程序,将行政机关的复议审查挺在前面,便于查明事实、分清是非,使土地权属争议得以及时解决。

  意见阐述一、土地权属争议处理行为的法律属性

  土地权属争议处理,是指在土地所有权或者使用权等权利发生权属争议时,行政机关作出的确认土地权属关系的行政行为,解决的是土地所有权、土地使用权等相关权利归谁所有的问题我国《土地管理法》第十四条第一款规定:“土地所有权使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理。土地所有权和使用权存有争议,而当事人协商解决不能时,行政机关具有依法行使土地管理权,处理土地权属争议的法定权利。首先,土地权属争议处理是土地确权行政行为。土地确权是对土地所有权、使用权的明确。土地确权是土地合法使用和流转,避免模糊的产权所引发的侵权纠纷的基础。《土地权属争议调查处理办法》第三十一条第三款规定,生效的土地权属处理决定是土地登记的依据。当事人对土地权属处理决定不服而提起的行政诉讼,案由往往确定为土地确权。其次,土地权属争议处理还具有行政裁决的法律属性和特征。通说认为,狭义的行政裁决,是指行政机关按照法律规范的授权,对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查,并作出裁决的行为。行政机关针对土地权属争议作出处理决定的行政行为,符合行政裁决行为的特征要件。其一,土地确权的前提是当事人之间就土地权利的权属问题产生了与土地管理活动相关的纠纷,行政机关依当事人申请居中处理;其二,土地权属争议处理是由权属争议当事人依申请而启动的具有准司法性的行政行为;其三,土地权属争议处理所作决定产生了创设、变动或者消灭当事人权利、义务的直接法律效果。明确土地权属争议处理的法律属性,在审判实务中具有以下重要意义。

  第一,正确理解对土地权属争议处理行为不服时应当选择行政的抑或民事的救济路径。

  土地权属争议处理属于土地确权类型的行政裁决,其结论具有基础效力,效力在于使土地权属关系通过行政处理和决定得以确认。《土地权属争议调查处理办法》第四条、第五条、第九条规定,县级或者乡级人民政府经当事人申请,有权作出土地权属争议处理决定。同时,在第十四条规定:“下列案件不作为争议案件受理:(一)土地侵权案件;(二)行政区域边界争议案件;(三)土地违法案件;(四)农村土地承包经营权争议案件;(五)其他不作为土地权属争议的案件。”实践中,权属纠纷的裁决和侵权纠纷的裁决具有高度联系性。权属关系的确定是侵权事实得以确定的基础,侵权事实的确定又为损害赔偿请求提供了依据。当事人取得土地行政主管部门颁发的土地权属证书之前,需先行向行政机关提出申请,在行政机关进行地籍调查、权属审核、注册登记后,向当事人颁发土地权属证书。土地权属证书为制式行政文本,内容应当“权属合法、界址清楚、面积确定”,即当事人享有的土地权属应当是清楚、明晰的。如果争议双方当事人均已依法取得权证,证载内容、证载四至并无重叠,且均已取得争议双方当事人认可的情况下,土地权属处于确定状态,权属争议在客观上不存在,故不属于《土地权属争议调查处理办法》规定的土地权属争议。此时,应当通过土地侵权途径进行救济。本案中,2012 年,张某向人民法院提起要求张某某返还原物的民事诉讼,属于通过该路径寻求救济。但该民事诉讼经过人民法院二审,以该案属于权属争议为由裁定驳回了张某甲的起诉。故而本案当事人寻求行政途径以解决纠纷。2015年7月,清镇市国土局聘请所在省某勘查局一总队到两户建房点进行实地测绘,并于当日作出《测量说明》,勘测成果为:张某某实地勘测面积209.58平方米,其中包含争议面积;张某甲本人指界实地勘测面积为102.28米,其包争议面积;争议土地面积为6.78平方米。2015年10月,清镇市国土局作出《对涉案土地纠纷问题处理意见的报告》报请清镇市政府给予确权。2016年5 月,清镇市国土局作出《关于确定张某某与张某甲土地权属的请示》再次报请清镇市政府,并提出处理建议:确定所争议的6.78平方米土地使用权属于张某甲。清镇市政府于2016年5月作出《关于确定某社区居民张某甲土地权属的批复》批复同意处理意见,成为本案的讼争焦点问题。

  第二,准确把握司法合法性审查应当围绕何种法律行为和法律关系展开。

  根据《土地管理法》第十四条第一款“土地所有权和使用权争议,由当事人协商解决;协商不成的,由人民政府处理”之规定,行政机关具有依法行使土地管理权,处理土地权属争议的法定权利。清镇市政府于2016年5月作出的《关于确定某社区居民张某甲土地权属的批复》属于针对土地权属争议的行政处理决定。具体而言:(1)案情形符合《土地权属争议调查办法》第二条规定的土地使用权归属争议。本案张某某与张某甲实际修建的房屋相邻;张某某与张某甲的宗地图对比来看,双方的地界界址不清,土地权证内容上存在重叠,清镇市政府将之作为土地权属争议进行受理并作出处理,符合法律规定。(2)本案缘由是张某甲长期向政府有关部门请求启动确权,最后由清镇市国土局依照《土地权属争议调查办法》第十八条规定进行了实地调查,并根据第二十条的规定出具调查处理意见;清镇市政府以批复的形式对调查结果予以确认并根据第三十一条第三款“生效的处理决定是土地登记的依据”的规定要求其国土局“完善相关手续”。虽然清镇市政府是以批复形式,但实质上实现了土地权属争议处理决定的效果,即“确定所争议的6.78平方米土地使用权属于张某甲”,该批复由清镇市国土局送达给张某某与张某甲,对当事人产生了法律意义上的效果。(3)根据《土地权属争议调查办法》,县乡两级政府进行土地权属争议处理,其决定是土地登记的依据。实务中不存在双方权证界址记载清楚就不得申请权属争议处理的规定,实际上双方权证往往是权属争议处理的依据或证据,也不存在乡级处理决定推翻县级颁证的法理争议;相反,根据权属争议处理决定对土地登记进行变更是《土地权属争议调查办法》的明确要求,更是行政机关依法纠错的体现。

  第三,司法审查中如何正确理解国有土地使用权属争议处理的法律价值,并准确把握对行政机关土地权属争议处理的审查力度。

  土地权属争议处理系在土地确权特定专业领域依当事人申请而启动,行政机关居中裁决行使准司法权力,具有靠前解决当事人土地权属纠纷的及时性和经济性,是依法行政和现代社会治理的有机组成部分,为此,《土地管理法》等法律法规设置了“行政先行处理”程序。1法对行机关量权力应当予以较之于一般行政行为更多的宽容和尊重。从这个角度上说,将土地权属争议处理决定纳入行政复议同样具有法理依据。相对于诉讼而言,行政复议程序简单、迅速及时,以便民为原则,可以对土地权属争议处理决定先进行一遍全面审查,审查后认为裁决确有错误的,既可以撤销,也可以变更,对于快速解决土地纠纷同样具有不可替代的作用。《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》(法释〔2011〕20号)第六条第一款明确规定,“土地权利人认为乡级以上人民政府作出的土地确权决定侵犯其依法享有的农村集体土地所有权或者使用权,经复议后向人民法院提起诉讼的,人民法院应当依法受理”,对于农村土地权属争议处理决定应当复议前置,已经通过司法解释予以明确。对于国有土地权属争议处理决定如何把握司法审查的介入时机和力度,同样应当在正确理解《行政复议法》《土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》的立法精神,梳理法律法规内在逻辑层级关系的基础之上进行研究探索。

  二、国有土地使用权属争议处理行政复议前置的必要性

  (一)复议前置程序的法律适用

  就复议制度结构看,一类是以英国为代表的,初期行政裁判所制度和其后的美国行政法法官制度;另一类是与行政法院紧密结合的德国、法国制度;第三类是东亚地区的特别制度。目前,我国行政复议与行政诉讼程序衔接有当事人自由选择、复议前置和复议终局三种模式。从世界范围来看,主要有以穷尽行政救济为原则的“美国模式”、与行政诉讼类型相勾连的“德国模式”和以当事人自由选择为原则的“法日模式。”实务中,我国正在建立“大复议、中诉讼、小信访”的行政纠纷解决机制,复议前置恰恰也是建立行政复议制度的应有之义。根据《行政诉讼法》第三十七条与《行政复议法》第十六条之规定,行政复议前置是指依照法律、法规规定,公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的,必须先向行政机关申请复议,对行政复议决定不服的,才可以向人民法院提起诉讼。适用复议前置程序的案件,一是应当属于行政复议法规定的受理范围,二是应当由法律法规明确规定适用。如《行政复议法》第六条将行政机关确认土地所有权或使用权的裁决行为纳入到行政复议的审查范围内。同时,《行政复议法》第三十条第一款规定:“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的,应当先申请行政复议;对行政复议决定不服的,可以依法向人民法院提起行政诉讼。”此即行政复议前置的情形。《行政复议法》第三十条第一款规定的理解与适用问题。2003年2月,《最高人民法院关于适用(行政复议法)第三十条第一款有关问题的批复》(法释〔2003〕5号)中对复议前置程序的适用情形作了限缩性解释。一是在适用情形的表述中增加了“确认”二字,二是将行政处罚等其他具体行政行为予以排除。而就“确认”二字的含义,2005年2月,《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》称:“最高人民法院法释(2003)5号批复中的'确认’,指事人对自然资源的权属发生争议后,行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记,属于行政许可性质,不应包括在行政确认范畴之内。据此,行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形”。一句话复议前置的适用范围进一步限定为土地确权,后一句话将初始登记排除在外。在本案的审查过程中,有观点认为《行政复议法》生效后,2004年《土地管理法》第十六条第一款规定并被2019年修订的《土地管理法》第十四条第一款所沿用的关于土地权属争议处理的内容未作变动。制定于2003年,并于2010年修正的《土地权属争议调查处理办法》也没有规定土地权属争议处理决定案件应当适用复议前置程序。基于“新法优于旧法”原则,土地权属争议处理决定不应强制适用复议前置程序。对此,我们认为:一方面,虽然《土地权属争议调查处理办法》是依据《土地管理法》制定修正的,但其立法主体为国土资源部(现职能合并为自然资源部),该办法属于部门规章,其法律层级不及《行政复议法》,故在法律适用中《行政复议法》优于《土地权属争议调查处理办法》。另一方面,就《行政复议法》与《土地管理法》的规定冲突,行政复议前置程序针对的是当事人的权利救济途径,属于法律程序范畴内的问题。而《行政复议法》正是就当事人的权利救济而专门修订的法律,相较于《土地管理法》中关于救济程序的规定,《行政复议法》的规定属于特别法,应当优先于一般法适用。

  (二)土地权属争议处理行为适用复议前置程序的积极意义

  纵向比较,对于土地权属争议处理是否适用复议前置程序的问题,经历了一个由“排除”到“可以”、由“可以”再到“应当”的立法过程。国务院1990年颁布的《行政复议条例》第九条并未将土地权属争议处理决定案件纳入到行政复议的审查范围中。1994年10月国务院修订发布的《行政复议条例》第十条将“行政机关对土地、矿产、森林等资源所有权或者使用权归属的处理决定”列为不得申请复议的除外情形,即当事人可以就此类案件向有关机关申请行政复议。

  第一,从行政权力的属性来看。随着我国社会经济水平的不断提升,新型社会关系和社会事务的剧增,政府作为社会管理者所享有的权力(管理能力)扩增就成为一种合理的客观需要。行政权在其规制范围及运行方式从起初单纯的维持社会稳定、促进经济发展的职能已逐步转化为社会利益监管和社会风险管控,消极行政的特征也向积极行政的方向发展,行政权行使的主动性愈发明显。这也和党中央提出国家治理体系和治理能力现代化的要求相契合。维护人民群众的土地权益问题,一直是现代国家行政权的重要内容。行政机关能否很好地行使土地管理权,直接影响人民群众实现土地权利的程度,而强化行政机关的内部监督机制,将有利于行政机关做好土地管理工作。

  第二,从中国的现实情况来看。我国作为人民当家做主的社会主义国家,行政复议制度仍然应当是社会矛盾化解的主渠道,纠纷解决的第一道防线。相对于原行政机关而言,复议机关有着更高的政策实施和法律理解水平,复议机关实际上是代表整个行政系统接受司法审查。现行实施的《行政复议法》将行政复议制度的性质更多地定位为内部监督机制,行政机关上下级之间是监督与被监督的关系,若下级行政机关在行使土地管理职权时与行政相对人或者其他行政利害关系人产生纠纷,复议机关作为上一级人民政府,通过行政复议制度来处理土地权属争议处理决定案件,便于发现和纠正下级人民政府的问题和错误,实现行政机关内部自我监督、自我纠错的功能,对于提高行政执法水平和质量,促进国家治理体系和治理能力现代化也有着积极的意义。

  第三,从新时代的法治国家建设路径来看。土地权属争议处理决定解决的是当事人之间的土地权属争议,以集体土地的权属争议为例,由于其所有权主体即农村集体经济组织的群体性特征,这类争议的对象具有较强的公共财产属性,其产生的背景较为复杂、有土地权证填写混乱、土地界址不明、测绘勘探技术限制等客观条件限制,也有中央与地方、各地政策不一,体制及产权模式的变更等历史原因。有学者调研发现,92%以上的农民认为,土地界限不清是产生土地权属争议的主要原因:(1)土地划线程序不规范。土地登记未进行登记备案,致使土地界限无图可依,地形地貌或参照物被移动或消失。(2)土地流转形式不明确。73%农村采取口式进行地流转,18%承合同通过代签行为,导致承包合同内容失真。(3)经营权证填写不规范。承包土地零碎化,土地面积、“四至”界限模糊化。本案纠纷的产生正是由于双方土地的界址不清。解决土地权属争议,不仅须掌握土地方面的专业知识,也离不开技术工具的运用。第一,土地权属争议处理行为应建立在对当地土地政策的透彻理解和土地专业管理知识的扎实掌握之上,在确认权属时应充分了解争议土地过往的权属变动与登记现状,才能保证土地权属争议处理决定具有一定的法律政策和历史依据支撑。第二,土地权属争议处理过程中需完成技术、业务层面的操作,如土地的实地测绘、地界的确定以及后续土地权利的登记手续等。土地管理行政事务具有高度的复杂性、情景的依赖性和不确定性,土地管理部门也因为资源、人员、技术等各方面因素,成为土地测绘勘探科学技术信息的先知者。相比于人民法院,行政机关在处理土地权属争议的专业性上,无疑具有一定的优越性。根据《行政复议法》第二十八条第三项“行政复议机关负责法制工作的机构应当对被申请人作出的具体行政行为进行审查,提出意见,经行政复议机关的负责人同意或者集体讨论通过后,按照下列规定作出行政复议决定:……(三)具体行政行为有下列情形之一的,决定撤销、变更或者确认该具体行政行为违法”之规定,复议机关认为原行政机关作出的土地权属争议处理决定存在主要事实不清证据不足的、适用依据错误的、违反法定程序的、超越或者滥用职权的或者具体行政行为明显不当的仍以情形的,可以直接在复议决定中变更原行政行为。通过复议路径,尊重行政机关掌握的信息,要求行政机关履行说明义务,是否听取相对人意见,以达到实体权属判断的效果。复议机关在复议过程中,也可以采用ADR(Alternative Dispute Resolution,代替性纠纷解决方式),即世界各国普遍存在的、诉讼制度以外的非诉讼解决程序或机制的总称。近年来,随着全面推进依法治国的不断深入,人民法院受理的行政案件数量逐年上升,而土地权属争议处理决定案件在受理的全部行政案件中占据相当比例。复议程序较司法程序,其具有程序要求更宽松,流程更快捷,费用更低廉甚至无费用,复议机关更有能力、更好地协调行政争议等优势。土地确权案件数量大、专业性强、复杂程度不一,将此类案件纳入行政复议前置程序的适用情形,也极大地减轻了人民法院行政审判工作的巨大压力,使人民法院能够集中更多的司法资源解决其他重大、疑难复杂案件,节约司法资源,促进司法公正与效率的统一。

  三、土地确权争议处理决定案件未经复议而直接起诉的处理

  针对须行政复议前置的案件,未申请行政复议而径直向人民法院起诉的情况,《行政诉讼法解释》第五十六条规定“法律、法规规定应当先申请复议,公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的,人民法院裁定不予立案";项规定“有下列情形之一,已经立案的,应当裁定驳回起诉:…(五)未按照法律、法规规定先向行政机关申请复议的……”本案中,一审法院对张某某不服土地确权决定而径直提起的行政诉讼予以受理,并作出了实体裁判。案件上诉到二审法院后,二审法院内部对如何裁判存在不同观点。第一种观点认为,应当严格适用《行政复议法》第三十条第一款之规定,要求当事人先行申请行政复议,依照《行政诉讼法解释》第一百二十三条规定撤销一审判决,并裁定驳回当事人的起诉。第二种观点认为,本案在一审阶段已经进行了司法审查,司法权已经介入到本案的实体权属纠纷审理,此时不宜再要求当事人先行申请复议,此举将增加当事人的诉累,不利于实质解决纠纷。我们认为,首先,虽然行政复议与行政诉讼均是解决土地权属纠纷的公力救济手段,但当事人寻求公力救济应当遵照法定程序,不应破坏“先复议后诉讼”的现定规则;其次,行政复议作为行政机关内部监督体系。具有司法机关不具备的土地管理的专业性,行政复议的结论既是司法机关审查行政复议行为的对象,同时也是审查土地权属争议处理行为的重要依据。故,第一种观点更为适当。来源:行政法实务