最高法院第一巡会议纪要：审理土地、山林权属行政裁决案件可适用变更判决

　　（最高人民法院第一巡回法庭2019年第9次法官会议纪要）

　　【会议日期】2019年6月19日

　　【主持人】郭修江

　　【出席法官】郭修江、杨志华、宋楚潇、熊俊勇、刘艾涛

　　?基本案情

　　六我社与江管社的争议地名为“可六(陆)”，又称“坡南段(断)”“那娘”，面积43.5亩。南林社对争议地中的田边地、角地约7.95亩主张权属。1954年2月25日，原桂西僮族自治区隆林各族联合自治区人民政府向六我社村民黄某某等人颁发第3455、3461、3462、3468、3470号土地证。1981年6月19日，原隆林各族自治县革命委员会向原者浪公社民强大队江管生产队(现江管社)颁发004535号林权证。1990年5月，广西壮族自治区人民政府分别向六我社村民班某甲、班某乙颁发隆土集建(1990)字第21-0336号、第21-0364号《集体土地建设用地使用证》，地址均为民强村六我屯，面积亦均为156.18平方米。此后，班某甲、班某乙均在争议地内各建有一栋住宅楼。2000年，六我社与江管社对争议地发生权属纠纷。2000年5月20日，隆林县新州镇民强村人民调解委员会作出民调字(2000)1号调解书，认为江管社提出“东香朵”“坡南段”山界权属归其所有，有004535号林权证为依据，予以确认。2000年12月30日，新州镇政府作出处理意见，认为1981年县革委组织人力对争议地进行登记造册，给江管社核发证书、确认所有权，应予维持。2003年9月30日，原隆林县政府向六我社村民黄某某等人颁发共八份土地承包经营权证，承包期从2003年10月1日至2033年9月30日。2011年4月16日，新州镇政府组织各方当事人进行现场勘验，并制作现场勘验笔录和现场勘验图。笔录记载:六我社从土改、合作化、四固定，到1982年实行生产责任制至今，一直在争议地内耕种。江管社、六我社、南林社社长及群众代表，勘查人员均在现场勘验图上签字确认。2012年3月31日，隆林县政府作出隆政处(2012)2号《关于新州镇民强村六我社、南林社与江管社就“南断”“可六”(地名)土地权属纠纷的处理决定》(以下简称2号处理决定)，将31.38亩争议地及地面附着物确权归六我社所有。2012年6月27日，隆林县政府作出隆政处(2012)3号《关于撤销隆政处(2012)2号文的决定》，认为2号处理决定存在争议地位置、四至范围未查清等问题，决定撤销该决定。2013年8月23日，隆林县政府组织各方当事人对争议地进行现场勘验，并制作现场勘验笔录和示意图，经各方当事人现场指认，确认以下主要内容有:(1)明确争议地的四至范围，认可2011年4月16日制作的现场勘验笔录中，争议地地面附着物的分布情况。(2)江管社提交的第004535号林权证的四至范围涉及争议地范围。(3)六我社提交的第 3455、3461、3462、3468、3470号土地证的四至范围涉及争议地范围，第 3457、3460、3464号土地证的四至范围不涉及争议地范围;六我社提交的八份土地承包经营权证涉及争议地范围;六我社村民班某甲、班某乙所建两栋住宅楼在争议地范围内。(4)南林社对其持有的三份《土地房产所有证》存根，指认不出具体位置及四至范围。参与现场勘验的各方当事人社长和群众代表、基层组织代表、调处工作组工作人员，均在该现场勘验笔录和示意图上签字确认。2012年6月3日，江管社委托广西公明司法鉴定中心对上述八份土地承包经营权证上加盖的“隆林县政府”公章与样本，即隆林县政府在2003~2011年的九份文件上加盖的“隆林县政府”公章，是否属同一公章用印进行鉴定。2012年6月7日，广西公明司法鉴定中心作出桂公明司鉴文字(2012)第080号《文书司法检验鉴定意见书》，鉴定意见:八份土地承包经营权证内“隆林县政府”公章印文，与样本2003~2007年隆林县政府文件内同名印文不是同一印章所盖印，与样本2008~2011年隆林县政府文件内同名印文是同一印章所盖印。2014年9月26日，隆林县政府作出隆政处字(2014)1号《土地权属纠纷的处理决定》(以下简称1号处理决定)，决定争议地土地权属归江管社所有;争议地内已建住宅的土地使用权归班某甲、班某乙所有;八份土地承包经营权证中涉及地名为“那娘”或“可六”的土地部分予以撤销并更正。六我社不服，申请行政复议。2015年1月14日，百色市政府作出百政复决字(2015)1号行政复议决定，维持1号处理决定。六我社仍不服，提起行政诉讼。同年，隆林县人民法院作出(2015)隆行初字第5号行政判决，认为隆林县政府在确权过程中未查清1981年的山界划分情况，004535号林权证要素不齐，不能作为确权依据，权属争议各方对争议地内建房事实并无异议，亦未申请调处，1号处理决定将争议地内已建住宅的土地使用权归班某甲、班某乙所有，超越职权。遂判决撤销1号处理决定。江管社不服，提起上诉。2015年8月6日，百色市中级人民法院作出(2015)百中行终字第78号行政判决，认为隆林县政府根据1981年颁发给江管社的004535号林权证将争议地确权给该社，证据充分，应当支持;但1号处理决定同时撤销八份土地承包经营权证，未将持证人列为当事人，程序违法，遂判决撤销一审判决和1号处理决定，责令隆林县政府重新作出处理决定。2016年10月28日，隆林县政府作出隆政处(2016)4号《土地权属纠纷的处理决定》(以下简称4号处理决定)，主要内容有:(1)004535号林权证登记的“东香朵”中“坡南段”的土地，经现场指认位于争议地范围内，是本案确权依据;(2)八份土地承包经营权证经现场指认位于争议地范围内，但是该颁证是在土地权属纠纷后，尚未确权的情况下，作出的单方无效发证行为，不能作为确权依据;(3)第3460、3464、3468号土地证不在争议地范围内，第3455、3457、3461、3462、3470 号土地证上记载的地名，与争议地地名相同，但没有其他证据佐证，不能认定在争议地范围内;(4)南林社提交的《土地房产所有证》不在争议地范围内。决定:(1)争议地土地所有权归江管社集体所有;(2)争议地内已建住宅312.36平方米土地使用权属六我社村民班某甲、班某乙所有，以其持有的集体士地建设用地使用证载明的面积为准。六我社不服，申请行政复议。2017 年5月14日，百色市政府作出百政复决字(2017)第7号行政复议决定(以下简称7号复议决定)，维持4号处理决定。2017年6月19日，六我社提起本案行政诉讼，请求撤销4号处理决定和7号复议决定，撤销004535号林权证，责令隆林县政府重新处理。

　　百色市中级人民法院(2017)桂10行初123号行政判决认为，六我社提交的八份《土地房产所有证》记载的地名，虽然涉及争议地，但已失去法律效力;八份土地承包经营权证的真实性存疑，且不具有合法性。隆林县政府于1981年向江管社颁发004535号林权证重新确定争议地的权属，江管社以该证主张权属，有事实和法律依据。隆林县政府作出的4号处理决定，将争议地确权归江管社所有正确;百色市政府作出的7号复议决定，维持4号处理决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条规定，判决驳回六我社的诉讼请求。六我社不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院(2018)桂行终506号行政判决认为，六我社持有的五份《土地房产所有证》存于隆林县档案局，争议各方对其真实性无异议，且涉及争议地，应当作为本案确权依据。江管社没有提供004535号林权证中登记的“东香朵”地块的权属来源依据，不能证明颁证程序合法。4号处理决定认定事实不清，适用法律不当，7 号复议决定维持4号处理决定错误，一审判决驳回六我社的诉讼请求错误。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项和第二项，第八十九条第一款第二项的规定，判决撤销一审判决，撤销4号处理决定和7号复议决定，由隆林县政府重新作出处理决定。江管社不服，向最高人民法院申请再审，请求撤销二审判决，维持一审判决，依法再审本案。

　　最高人民法院作出(2019)最高法行再134号行政判决，认为基于六我社提交的5份《土地房产所有证》和长期管业事实，可以确认争议地应属于六我社集体所有。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条第一款和《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百四十条第二款关于审理行政裁决案件，一并审理民事争议的，不另行立案的规定，结合自然资源确权行政裁决行为涉及款额的确定，符合变更判决适用条件，作出再审判决:撤销一、二审行政判决和7号复议决定，变更4号处理决定关于争议地权利归属的内容，争议地“可六”面积43.5亩属六我社农民集体所有。

　　?法律问题

　　审理山林权属类行政裁决案件是否可以适用变更判决。

　　?法官会议意见

　　山林权属行政裁决案件的基础争议是民事争议，对民事纠纷的处理，人民法院原本就享有包括变更权在内的完全司法裁判权。原告对山林权属行政裁决行为不服提起行政诉讼，实质是不服行政机关对民事争议作出的处理结果，已经包含了对民事争议的主张。且山林权属行政裁决案件直接涉及争议山林的面积确认和权属认定，属于涉及款额确定、认定的案件，人民法院依法享有变更判决权。因此，对于该类案件，当事人无须再另行对民事争议一并提起民事诉讼，人民法院应当在审理行政裁决争议的同时，一并对民事纠纷作出判决，定分止争。

　　?意见阐述

　　一、行政裁决基础民事争议原本属于司法裁判权范围

　　行政裁决是指法定的行政机关依照法律法规的授权，居间裁判当事人之间发生的与行政管理活动密切相关的民事争议的一种准行政司法活动。行政裁决的起因是存在民事争议，因民事争议的行政介人而引发。解决平等主体间的民事权益活动，本是司法权领域的一项司法职能，随着行政管理范围的不断扩大，由于部分争议涉及的技术性和专业性强，行政机关拥有较强的专业技术知识和行政管理经验，行政机关处理具有程序简便、方法灵活、救济迅速的特点，且全部由司法机关处理争议难度较大。因此部分平等主体间的民事权益纠纷，法律法规规定由行政机关先行处理。换言之，采用行政裁决的方式，处理与行政管理密切相关的、专业性强的平等主体之间的民事权益纠纷，如《中华人民共和国土地管理法》第十四条、《中华人民共和国森林法》第十七条、《中华人民共和国草原法》第十六条等。

　　行政裁决的基础法律关系还是民事关系，只是因行政机关的介人产生行政裁决的结果。因此，行政裁决引发的行政诉讼具有不同于其他行政案件的特点，即具有民事性、居间性与准司法性的特征。当事人针对行政裁决提起行政诉讼时，其诉讼请求实质包括其作为民事诉讼原告的民事请求当事人的民事权益请求已包含于并转化为一种行政诉讼请求。行政裁决案件的审理中，既有行政法律关系，又有民事法律关系;既有行政争议，又有民事争议。行政裁决与其所涉民事争议密不可分，行政争议、民事争议中的事实认定、证据采信以及裁判理由和结果必然相互影响。如果只解决行政争议，而不审理相关民事争议，案件的实体处理缺乏完整性。根据行政诉讼法全面审查被诉行政行为合法性原则以及实质解决行政争议的诉讼目的，人民法院在对行政行为合法性作出判决的同时，应当对相关民事争议一并作出处理。

　　二、行政裁决行为属于变更判决的适用范围

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条第一款规定，行政处罚明显不当，或者其他行政行为涉及对款额的确定、认定确有错误的，人民法院可以判决变更。所谓“涉及对款额的确定、认定确有错误”，通常是指被诉行政行为涉及的钱款的具体数字确定，或者与款额相关联的权利归属的认定出现错误，主要包括两种情形:一是在行政补偿、行政赔偿案件中，涉及赔偿、补偿具体数额的计算确有错误的;二是在土地、山林、草原确权行政裁决案件中，涉及争议地中各方权利归属具体面积数额的确定确有错误的。同时，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一款明确规定。

　　人民法院在对行政机关就民事争议所作的裁决案件中，可以一并审理相关民事争议。《最高人民法院关于适用(中华人民共和国行政诉讼法)的解释》第一百四十七条第二款进一步确定，审理行政机关对民事争议所作裁决的案件，一并审理民事争议的，无需将民事争议另行立案，可以一并以审理行民事争议的方式化解行政裁决引发的争议。本案中，争议山林的权利归属问题是争议的核心问题。4号处理决定将争议地43.5亩山林权属确权归江管社集体所有。二审审理后认为，4号处理决定将争议地43.5亩山林认定归江管社所有确有错误，争议地43.5亩山林应当属于六我社所有，案件属于行政行为涉及对款额的认定确有错误的情形，二审本应依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十七条规定，依法作出变更判决，实质化解争议，但是，却作出撤销重作判决。该判决适用法律和判决方式错误，依法应予再审改判。

　　三、适用变更判决符合实质化解行政争议的立法目的

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第一条规定，行政诉讼法的立法目的之是要解决行政争议。人民法院作出行政判决，选择适用行政诉讼法规定的判决方式，也必须服从并服务于实质化解行政争议的立法目的。变更判决与撤销重作判决，均属于行政诉讼法规定的法定判决方式。但是，与撤销重作判决相比较，变更判决直接确定争议事项的处理结果，无需被告另行作出行政行为，更有利于行政争议的实质化解。因此，在符合变更判决法定适用条件的情形下，人民法院选择适用撤销重作判决，违背行政诉讼法关于解决行政争议的立法目的，适用法律和判决方式错误，依法应予改判。

　　土地、山林确权案件，属于典型的行政裁决案件。实践中，由于对变更判决适用范围的理解不到位，存在大量以撤销重作判决代替变更判决的案例，引发大量循环诉讼案件。往往是法院撤销政府作出的确权决定后，当事人对政府重新作出的处理决定不服，再次申请行政复议，对复议决定不服再次提起行政诉讼。案件经过复议、一审、二审、撤销重作后，又一次循环往复。有的案件经过三、四轮撤销重作，实质纠纷的土地、山林权利归属问题依然不能解决。本案亦经过政府两次确权、法院两次撤销重作，本应适用变更判决实质解决行政争议的案件，适用撤销重作判决，极大地降低了行政和司法效率，浪费行政、司法资源和民事争议当事人双方的人力和财力，严重损害司法公信力和司法权威。争议的山林、土地等自然资源因纠纷无法解决而被长期搁置，社会财富得不到及时、有效的开发利用。甚至因纠纷长期不能解决，引发严重的群体性事件，一些当事人长期申诉上访，影响社会和谐稳定。相对于撤销并责令重作，适用变更判决，直接对民事争议作出判决，符合行政诉讼法实质解决行政争议的立法目的，避免了当事人因为行政机关拖延重作或者乱重作而遭受的“二次伤害”，有利于社会关系尽早稳定，可以最大限度地节约司法和行政资源，提高诉讼效率，减少当事人诉累，起到事半功倍的效果。

　　来源：《最高人民法院第一巡回法庭行政主审法官会议纪要（第一卷）》、津法善行、行政法实务