在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地应如何处理？

　　土地是国民经济的物质基础，土地闲置使有限的国土资源得不到有效利用，是社会财富的巨大浪费。对于因部分企业自身原因取得国有建设用地使用权后迟迟不开工的违法行为，行政机关应依法作出土地闲置认定。本文对在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理问题选取法律、裁判和观点供读者参阅。

　　在城市规划区范围内

　　以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理

　　法信 · 裁判规则

　　1.检察机关发现国有土地被长期闲置时，可以督促国土资源部门收回国有土地——山东省威海市人民检察院督促收回国有闲置土地行政公益诉讼案【案例要旨】针对国有建设用地闲置问题，检察机关督促相关行政机关依法收回，并针对收回土地需报经政府批准导致周期较长问题，持续跟进监督，督促行政机关依法全面履职。来源：最高检发布国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例

　　2.检察机关发现建设用地使用权人长期不开发土地的，可以督促自然资源部门调查核实是否构成闲置——浙江省嘉兴市秀洲区人民检察院督促收回闲置土地使用权行政公益诉讼案【案例要旨】国有建设用地使用权人超过土地使用权出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，检察机关可以督促自然资源部门依法调查并认定涉案宗地构成闲置，对因使用权人自身原因造成未动工开发满两年的，督促自然资源部门依法无偿收回国有建设用地使用权。来源：最高检发布国有财产保护、国有土地使用权出让领域行政公益诉讼典型案例

　　3.国有土地出让过程中，国土资源管理部门在对闲置土地作出处理决定前应对土地闲置原因进行调查核实——飞天置业公司诉温县国土资源局征缴土地闲置费决定案【案例要旨】国有土地出让过程中，土地使用权权利的转移并不必然代表作为不动产的土地的交付，在行政相对人明确提出涉诉土地属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟并提供土地闲置原因说明材料的情况下，国土资源局应当按照相关规定进行调查核实并作出处理。国土资源管理部门在未进行调查核实的情况下即作出征缴土地闲置费决定的行为应予撤销。案号：（2017）豫08行终117号审理法院：河南省焦作市中级人民法院 来源：《人民法院报》 2018年12月20日第6版

　　4.收回闲置土地应当审查是否具有法定免责事由——杭州某通讯设备有限公司诉富阳市国土资源局收回国有土地使用权决定违法案【案例要旨】收回闲置土地，应当查明系由当事人自身原因造成的土地闲置，还是由于法律规定的不可抗力及政府原因造成的。因法律规定的免责事由而出现的闲置期间，应当在计算期限时予以扣除或作出必要的处置。审理法院：浙江省杭州市中级人民法院 来源：《人民司法·案例》2013年第24期

　　5.无偿收回闲置土地使用权应以行政相对人不存在免责事由为前提——爱克福得有限公司诉广东省深圳市国土资源和房产管理局土地行政合同纠纷案【案例要旨】国有土地使用权出让合同是典型的行政合同。土地行政主管部门以土地使用权受让方违反合同约定，超期未动工开发为由，单方解除合同，作出无偿收回闲置土地决定时，应当考虑、认定土地使用权人是否存在法定免责事由。人民法院在审查此类纠纷时，亦应审查土地行政主管部门的决定是否对土地使用权人的法定免责事由进行了排除。审理法院：广东省高级人民法院 来源：《人民司法·案例》2011年第4期

　　法信 ·司法观点

　　1.排除免责事由是依法无偿收回闲置土地的前提

　　签订国有土地使用权出让合同，是各地政府开发利用国有土地的最主要方式之一，由于政府对此类合同享有监管、调整土地出让金甚至无偿收回土地的权力，因此常被作为行政合同看待。而在履行此类合同过程中，如果政府行使其特殊权力，将不可避免地产生行政纠纷。近年来，随着国家对房地产市场宏观调控工作的加强，各地政府对闲置土地行为的清理力度也持续加大，因处理闲置土地引发的行政纠纷不断增多。实践中，土地行政主管部门在作出闲置土地认定、征收土地闲置费、无偿收回土地使用权等处理决定时，往往只认定土地使用权人未动工开发及时间等事实，而对于未动工开发的土地使用权人是否存在法定的免责事由一般都不作认定。作出无偿收回闲置土地使用权决定时，不考虑土地使用权人提出的合理免责理由，使得其正当性基础受到了损害，招致了土地使用权人的强烈不满，无偿收回闲置土地使用权决定涉及行政相对人巨大的经济利益损失，甚至事关一个企业的生死存亡，容易引发激烈的矛盾冲突，影响社会和谐稳定。因此，法院在审理收回土地使用权的行政案件中，必须审查土地行政主管部门作出收回闲置土地使用权行为时，是否对土地使用权人的法定免责事由进行了排除。

　　（摘自林俊盛；刘德敏：《无偿收回闲置土地使用权应以行政相对人不存在免责事由为前提》，载《人民司法（案例）》2011年第4期。）

　　2.城市规划区范围内以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地的处理

　　城市房地产管理法第26条中明确规定，“超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外”。为了使本法与城市房地产管理法相衔接，本条规定对城市规划区内闲置土地的处理，适用城市房地产管理法。

　　注：上文中“本法”为《中华人民共和国土地管理法》；“本条”为《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第三十八条。

　　（摘自王瑞贺，魏莉华主编：《<中华人民共和国土地管理法>释义》，中国民主法制出版社2020年4月出版。）

　　法信 ·法律条文

　　1.《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）第三十八条　禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。

　　2.《中华人民共和国城市房地产管理法》（2019年修正）第二十六条　以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

　　3.《最高人民法院第一巡回法庭关于行政审判法律适用若干问题的会议纪要》

　　27.法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，行政机关收回土地使用权是否合法。

　　答：法院查封之前，土地闲置已经超过两年的，市、县人民政府有权无偿收回土地使用权。但是，作出决定的市、县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。人民法院及时解除查封的条件应当是，政府向债权人支付相应的债务及利息款项，结清查封土地上的债务。

　　理由：海南省第三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2003年6月6日通过，并于2003年7月1日起实施的《关于加快处置海南经济特区停缓建工程的决定》第十三条第（一）项规定，对人民法院依法查封时已满两年未动工开发的土地和已满两年未完成项目投资总额百分之二十五的停缓建工程用地，由市、县、自治县人民政府决定依法无偿收回土地使用权的，作出决定的市、县、自治县人民政府应当函请有关人民法院依法及时解除查封。政府未无偿收回土地使用权之前，人民法院已经查封土地，依附在被查封土地上的债权是合法有效的，政府无偿收回土地使用权，函请人民法院解除查封，必须保障债权人合法债权的实现。

　　4.《闲置土地处置办法》(2012年修订)第八条　有下列情形之一，属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的，国有建设用地使用权人应当向市、县国土资源主管部门提供土地闲置原因说明材料，经审核属实的，依照本办法第十二条和第十三条规定处置：（一）因未按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的期限、条件将土地交付给国有建设用地使用权人，致使项目不具备动工开发条件的；（二）因土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成国有建设用地使用权人不能按照国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的用途、规划和建设条件开发的；（三）因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；（四）因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；（五）因军事管制、文物保护等无法动工开发的；（六）政府、政府有关部门的其他行为。因自然灾害等不可抗力导致土地闲置的，依照前款规定办理。

　　第十二条　因本办法第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，选择下列方式处置：（一）延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；（二）调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；（三）由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；（四）协议有偿收回国有建设用地使用权；（五）置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；（六）市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。除前款第四项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。符合本办法第二条第二款规定情形的闲置土地，依照本条规定的方式处置。来源：鲁法行谈