最高法院案例：土地权属争议处理决定应当适用复议前置

　　【裁判要旨】

　　《行政复议法》第三十条第一款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》【法释（2003）5号】规定：“根据《行政复议法》第三十条第一款的规定,公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为,侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的,经行政复议后,才可以向人民法院提起行政诉讼,但法律另有规定的除外;对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的,不适用《行政复议法》第三十条第一款的规定。”，根据前述批复，《行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定：“法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。”复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。

　　【裁判文书】

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2019）最高法行申11290号

　　再审申请人（一审原告、二审被上诉人）叶张镇。

　　委托代理人赵一刚。

　　被申请人（一审被告、二审上诉人）广西壮族自治区百色市人民政府。

　　法定代表人周异决。

　　被申请人（一审第三人、二审上诉人）广西壮族自治区田东县医药公司。

　　法定代表人黄少权。

　　委托代理人龚振。

　　一审被告广西壮族自治区田东县人民政府。

　　法定代表人黄文明。

　　再审申请人叶张镇因诉被申请人广西壮族自治区百色市人民政府（以下简称百色市政府）、广西壮族自治区田东县医药公司（以下简称田东县医药公司），一审被告广西壮族自治区田东县人民政府（以下简称田东县政府）土地确权行政裁决一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2018年11月6日作出的（2018）桂行终646号行政裁定，向本院申请再审。本院于2019年10月9日立案受理，依法组成合议庭进行审查。案件现已审查终结。

　　叶张镇与田东县医药公司争议的土地位于田东县××人民路××号，上世纪七十年代初之前为叶张镇房屋后土地，现为田东县医药公司用地。1973年1月4日，田东县革命委员会商业局下发《关于下拨折旧款的通知》，随后拨款7000元给田东县医药服务站，该款项注明用途为搬迁民房折旧款。田东县医药服务站为田东县医药公司前身，1973年8月6日更名为田东县医药公司。1973年8月18日，田东县革命委员会商业局下发《关于下拨另星基建款的通知》，拨款给田东县医药公司建中成药仓库。医药仓库建在叶张镇房屋后的地块，即本案争议地。1974年6月12日，田东县医药公司向田东县革命委员会计委会提出扩大用地范围至东北面小水塘的报告。1983年4月22日，田东县医药公司向田东县经济委员会提出，在人民路街边修建医药销售门市部，并获得批准。田东县医药公司遂在该处建起一栋四层宿舍楼。

　　2009年5月，田东县医药公司申请土地登记。在田东县国土资源局进行地籍调查时，叶张镇提出田东县医药公司建设仓库和门市部、宿舍是占用其使用的土地，且没有进行补偿，双方发生争议。2009年7月14日，叶张镇等人联名向田东县国土资源局提交报告，以田东县医药公司建医药仓库占用其房屋后土地为由，要求田东县国土资源局暂停给田东县医药公司办理土地使用权证。2010年11月9日，田东县人民代表大会常务委员会办公室向叶张镇等人出具复函称，叶张镇与田东县医药公司的宅基地纠纷案，经田东县医药公司向田东县政府反映，已批转由田东县平马镇人民政府（以下简称平马镇政府）按管理权限进行处理；对田东县医药公司向平马镇政府提出的土地权属纠纷调处申请，平马镇政府已安排平马司法所接受此案，并正在审查中。

　　2013年11月27日，田东县国土资源局作出《土地权属审核结果公告》，载明个人名称、地址、土地坐落、土地权属性质、土地用途、土地面积、宗地编号等，附医药公司宗地图。叶张镇等人提出异议，认为该审核结果有部分土地为其合法拥有。2014年6月16日，平马镇政府作出平政决字（2014）第3号《关于田东县医药公司与平马镇人民路古榕街居民叶张镇的土地权属纠纷的处理决定》（以下简称3号处理决定）。叶张镇不服，提起行政诉讼。2014年11月3日，田东县人民法院作出（2014)东行初字第50号行政判决书，撤销3号处理决定，责令平马镇政府60日内重新作出具体行政行为。

　　2015年1月9日，叶张镇等人向平马镇政府提交《关于要求提级处理的报告》，请求本案纠纷提级由田东县政府处理。2016年11月17日，田东县政府作出东政处（2016）6号《关于平马镇古榕街居民叶张镇与县医药公司土地权属纠纷的处理决定》（以下简称6号处理决定），认为争议地在1973年已经县革委会批准划拨给田东县医药公司使用，田东县医药公司在争议地上建房经营超过40年，叶张镇持有的土地房产契书不能作为土地权属依据。根据《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定及《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第四条和第三十五条第二项、第四项规定，决定将争议地使用权确认给田东县医药公司使用。6号处理决定明确告知叶张镇，不服处理决定可以在接到决定书之日起60日内向百色市政府申请行政复议。2016年11月24日，叶张镇收到6号处理决定。2017年2月17日，叶张镇申请行政复议，请求撤销6号处理决定。2017年2月23日，百色市政府作出百政复决字（2017）第22号《行政复议决定书》（以下简称22号复议决定），认为叶张镇申请行政复议，超过法定期限。根据《中华人民共和国行政复议法》第十七条第一款规定，决定不予受理。2017年3月2日，叶张镇提起本案行政诉讼，请求撤销6号处理决定。

　　百色市中级人民法院（2017）桂10行初41号行政判决认为，田东县政府直到开庭审理没有提供纠纷当事人到现场指认争议地范围的证据材料，而调解会议记录并不能证明工作组的工作人员已通知纠纷当事人到现场进行指界确认争议地范围，6号处理决定违反法定程序。叶张镇于2016年11月24日收到6号处理决定后，2017年2月17日申请行政复议，超过法定的申请复议期限，百色市政府作出不予受理行政复议决定并无不当。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条规定，判决撤销6号处理决定，由田东县政府在判决生效之日起六个月内重新作出行政行为。田东县医药公司、百色市政府不服，提起上诉。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2018）桂行终646号行政裁定认为，百色市政府以叶张镇的申请超过法定申请期限为由作出不予受理复议决定，不属于复议机关维持原行政行为的情形，因此复议机关不应作为本案的共同被告。一审将百色市政府作为共同被告不当。土地确权案件应经过行政复议才能提起诉讼，叶张镇未在法定期限内申请行政复议，百色市政府以叶张镇的申请超过法定期限为由不予受理。本案未经行政复议，叶张镇只能起诉复议机关的不予受理决定，不能起诉田东县政府作出的处理决定。叶张镇对田东县政府作出的处理决定不服，直接向人民法院提起行政诉讼，人民法院立案后，依法应驳回起诉。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第五项规定，裁定撤销一审判决，驳回叶张镇的起诉。

　　叶张镇申请再审称：1.本案被诉行政行为应为核发土地使用权证的行为，即田东县国土资源局2013年作出的《土地权属审核结果公告》，非土地使用权行政确权行为，不属于复议前置情形。2.22号复议决定不予受理叶张镇的复议申请，实质是维持6号处理决定，二审认为不属于维持原行政行为的情形，适用法律错误。3.田东县医药公司1973年修建医药仓库未办理批准征用土地手续，侵占叶张镇的宅基地。请求依法再审本案，撤销二审裁定、6号处理决定。

　　田东县政府答辩称：1.本案纠纷地点、面积、现状经过卫星定位测绘，经双方确认。田东县政府通过双方提供的材料，结合调解会、听取陈述等过程进行认定，作出6号处理决定，事实清楚、证据确凿、程序合法。2.叶张镇提出的1952年《土地契纸》，已被其1997年申办的同一地块《国有土地使用证》替代，不能作为定案依据。请求驳回叶张镇的再审申请。

　　田东县医药公司答辩称：1.本案未经行政复议，不存在复议机关维持或改变原行政行为的情形，一审将百色市政府列为共同被告不当。2.田东县医药公司1973年使用涉案土地，经过当时政府及革命委员会同意，已合法使用四十多年。二审认定事实清楚、适用法律正确、处理正确。请求驳回叶张镇的再审申请。

　　百色市政府未提交书面答辩意见。

　　本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。法释（2003）5号《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》规定，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他行政行为提起行政诉讼的，不适用《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款的规定。根据前述批复，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的需要复议前置的案件，仅限于政府对自然资源权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，不包括颁发自然资源权属证书的案件，也不包括对自然资源所有权、使用权作出行政处罚、行政强制措施、行政强制执行等行为的案件。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十六条第一款规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。复议前置案件经过复议程序实体处理，才能视为经过复议。复议机关对复议申请不予答复，或作出程序性驳回复议申请的决定，不能视为已经经过复议，未经复议当然不能直接对原行政行为提起行政诉讼。行政复议前置案件，复议机关不予答复、作出程序性驳回复议申请决定，当事人只能对复议机关的不予答复、不予受理行为依法提起行政诉讼，无权直接起诉原行政行为。本案中，叶张镇与田东县医药公司发生土地权属争议，田东县医药公司申请确权。田东县政府作出的6号处理决定，是政府对土地权属纠纷作出确权处理决定的行政裁决案件，属于《中华人民共和国行政复议法》第三十条第一款规定的复议前置案件。叶张镇没有在法定期限内提出行政复议申请，百色市政府作出不予受理决定，系程序性驳回复议申请。叶张镇在复议机关程序性驳回其复议申请后，直接起诉6号处理决定，起诉不符合法定条件。二审裁定撤销一审判决，驳回叶张镇的起诉，并无不当。

　　叶张镇主张，本案被诉行政行为应为核发土地使用权证的行为，即田东县国土资源局2013年作出的《土地权属审核结果公告》，非土地使用权行政确权行为，不属于复议前置情形。但是，叶张镇一审明确的被诉行政行为是6号处理决定，而非《土地权属审核结果公告》。以此为由申请再审，与事实不符，本院不予支持。叶张镇又主张，22号复议决定不予受理叶张镇的复议申请，实质是维持6号处理决定，二审认为不属于维持原行政行为的情形，适用法律错误。但是，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六条规定，行政诉讼法第二十六条第二款规定的“复议机关决定维持原行政行为”，包括复议机关驳回复议申请或者复议请求的情形，但以复议申请不符合受理条件为由驳回的除外。程序性驳回复议申请，不属于复议机关决定维持原行政行为的情形。以此为由申请再审，缺乏法律依据，本院不予支持。叶张镇还主张，田东县医药公司1973年修建医药仓库未办理批准征用土地手续，侵占叶张镇的宅基地。但是，二审是以叶张镇的起诉没有经过复议前置处理程序，同时起诉原行政行为及复议不予受理行为不符合法律规定，裁定驳回起诉，是程序性处理叶张镇的起诉，并没有对实体问题进行审理。而田东县医药公司是否侵占叶张镇的宅基地，属于需要进入实体审理才能查清的问题，不属于本案程序性审理范围。以此为由申请再审，理由亦不能成立。

　　综上，叶张镇的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第一、三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回叶张镇的再审申请。

　　审判长 郭修江

　　审判员 刘少阳

　　审判员 寇秉辉

　　二〇一九年十二月三十一日

　　法官助理 张巧云

　　书记员 章 淼

　　来源：行政涉法研究