司法终审：因土地面积不清、四界不明、存在重叠等引发的土地使用权争议不属于民事审判管辖

　　裁判要旨

　　《中华人民共和国土地管理法》第14条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。因此，判断农村土地承包纠纷是否属于人民法院民事案件受案范围关键在于如何理解上述规定中的“土地所有权和使用权争议”。根据《中华人民共和国土地管理法》第10条、第41条的规定，国有土地和农民集体所有的土地的使用权，是由所有权人通过“依法确定”的方式交由单位或个人使用的，即土地使用权的取得依据的是行政行为或自治行为，因此，土地使用权纠纷更多的是从行政管理的角度对土地资源的划分，主要解决的是因土地权属不明确而发生的争议，一般是指土地面积不清、四界不明、存在重叠等情况。双方对各自承包土地的界址四至存在争议，这种争议属于土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，不属于人民法院民事案件受案范围。

　　土地使用权的取得系行政行为或自治行为的结果，《中华人民共和国土地管理法》将行政处理作为诉讼的前置程序，而农村土地承包经营权的取得是合同行为的结果，是典型的民事法律关系，应当由法院依法作出判决。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　民 事 裁 定 书

　　(2021)豫民申1812号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：付蕊。

　　委托诉讼代理人：徐开忠。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：江中海。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：桐柏县月河镇徐寨村委会。

　　法定代表人：徐家龙,系该村委会主任。

　　再审申请人付蕊因与被申请人江中海、桐柏县月河镇徐寨村委会(以下简称徐寨村委)为确认合同无效纠纷一案，不服河南省南阳市中级人民法院(2020)豫13民终4221号民事裁定，向本院申请再审。本院依法组成合议庭对本案进行了再审审查，现已审查终结。

　　再审申请人付蕊申请再审称：法律明确规定了农村土地承包纠纷由人民法院进行处理，原审法院以本案不属于法院受理范围，属于行政机关处理范围为由，驳回申请人的起诉错误。二被申请人恶意串通，倒签了虚假的《承包合同》，侵犯了申请人的合法权益，应确认无效。申请人起诉符合立案受理条件，原审法院裁定驳回起诉错误。请求对本案进行再审。

　　被申请人江中海答辩称：生效裁判文书已经认定申请人现有证据不足以证明其承包的田地位于被诉林权登记范围内，与江中海和徐寨村委签订的承包合同之间没有利害关系，其作为原告不适格。即使有证据证实江中海和徐寨村委签订的合同损害了付蕊的土地承包经营权，三方之间属于土地使用权争议，应当由乡级政府或县级政府处理，不属于人民法院民事案件受理的范畴。且江中海和徐寨村委之间不存在恶意串通，一、二审裁定驳回起诉正确。

　　本院经审查认为：

　　1.本案不属于农村土地承包经营纠纷

　　《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第五十条及《农村土地承包法》第二条均规定：“本法所称农村土地，是指农民集体所有和国家所有依法由农民集体使用的耕地、林地、草地，以及其他依法用于农业的土地。”因此，农村土地包含农民集体所有、国家所有但由农村集体使用及其他用于农业的土地三种。农村土地承包经营权纠纷主要是指在农村土地承包过程中发包方与承包方发生的纠纷，也包括农村土地承包当事人与第三人发生的纠纷。《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条规定：“农村土地承包经营纠纷包括：(一)因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；(二)因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；(三)因收回、调整承包地发生的纠纷；(四)因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；(五)因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；(六)法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。”该规定明确了农村土地承包经营纠纷的六种类型，可以看出，上述纠纷均是从民事合同的角度对民事主体公平享有土地资源进行的调整和规范。

　　本案中，付蕊依据其与徐寨村委签订的承包合同等证据主张案涉土地系其承包地，进而主张江中海与徐寨村委签订的土地承包合同无效。江中海则以付蕊与徐寨村委签订的土地承包合同中并不包含案涉土地为由抗辩。由于江中海对于付蕊与村委会签订的承包合同与其与村委会签订的承包合同所涉土地范围之间存在交叉或重合并不认可，因此，双方争议的焦点并非同一土地应当由谁享有承包经营权，而是双方享有承包经营权的范围即土地界址四至问题。对于土地界限的划分已经超出了土地承包经营合同关系的调整范围，因此，本案所涉纠纷并非土地承包经营纠纷。

　　2.涉及土地权属的纠纷不属于人民法院民事案件受案范围

　　土地承包纠纷种类繁多，有些纠纷发生在村民之间，有些发生在村民与基层自治组织之间，有的还涉及行政机关和农村基层组织的自治管理。基于司法权不僭越行政权和村民自治权的原则，人民法院对于土地承包案件的受理范围应当予以明确。因此，《中华人民共和国土地管理法》第十四条规定，土地所有权和使用权争议由当事人协商解决，协商不成的，由人民政府处理。因此，判断农村土地承包纠纷是否属于人民法院民事案件受案范围关键在于如何理解上述规定中的“土地所有权和使用权争议”。

　　根据《中华人民共和国土地管理法》第十条、第四十一条的规定，国有土地和农民集体所有的土地的使用权，是由所有权人通过“依法确定”的方式交由单位或个人使用的，即土地使用权的取得依据的是行政行为或自治行为，因此，土地使用权纠纷更多的是从行政管理的角度对土地资源的划分，主要解决的是因土地权属不明确而发生的争议，一般是指土地面积不清、四界不明、存在重叠等情况。而根据《中华人民共和国土地管理法》第十三条的规定，对于土地承包的，发包方和承包方应当依法订立承包合同，也即土地承包经营权的取得依据是民事合同。民事合同应当在土地权属清晰的前提下签订，因此基于民事合同产生的土地承包经营权纠纷，应当是从民事合同的角度对民事主体公平享有土地资源进行地调整和规范，不应涉及土地权属的确定。正是由于土地使用权的取得系行政行为或自治行为的结果，《中华人民共和国土地管理法》将行政处理作为诉讼的前置程序，而农村土地承包经营权的取得是合同行为的结果，是典型的民事法律关系，应当由法院依法作出判决。

　　本案从表面上看，双方争议的焦点是江中海与村委会签订的合同是否有效的问题，但究其实质，是双方对各自承包土地的界址四至存在争议，这种争议属于土地权属争议，根据《中华人民共和国土地管理法》的规定，不属于人民法院民事案件受案范围。

　　综上，本案系基于承包土地范围不清导致的土地权属纠纷，并非农村土地承包经营权纠纷，不属于人民法院民事案件受案范围。原审驳回付蕊的起诉并无不当。付蕊的再审申请理由不能成立，本院依法不予支持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三百九十五条第二款规定，裁定如下：

　　驳回付蕊的再审申请。

　　审判长：荆   伟

　　审判员：荆向丽

　　审判员：张   琦

　　二〇二一年六月二十二日

　　书记员：宁文煜

　　来源：专注行政法