裁判要旨

　　1、行政补偿属于行政机关主动履行的职责，不受起诉期限限制；

　　2、强制收回行为侵害其合法权益，应当以该行为的实施机关为被告；

　　3、为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。如果恢复原状的费用过高，应当直接适用货币赔偿。

　　4、收回水域滩涂使用权实行货币补偿的，应当依法支付水域滩涂补偿费，并退还已缴纳的剩余年份海域使用金及其利息。水域滩涂补偿费包括水域滩涂使用权补偿费、安置补助费以及水域滩涂附着物和养殖产品补偿费。水域滩涂附着物包括养殖生产器材、养殖池式构筑物、增殖投入设施等。

　　裁判文书

　　山东省无棣县人民法院

　　行 政 判 决 书

　　(2022)鲁1623行初24号

　　原告冯忠岩，男，1948年3月29日出生，汉族，住辽宁省大连市庄河市栗子房镇双庙村小吕屯44号。

　　被告无棣县海洋发展和渔业局，住所地无棣县海丰十七路水务大厦。

　　法定代表人孙殿平，局长。

　　出庭负责人张元利，副局长。

　　原告冯忠岩因要求确认被告无棣县海洋发展和渔业局强制征收原告647亩养虾池行政行为违法及行政赔偿，于2022年5月6日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案后，向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2022年6月7日公开开庭审理了本案。原告冯忠岩、被告无棣县海洋发展和渔业局出庭负责人张元利及委托诉讼代理人张宝明到庭参加诉讼。无棣县人民检察院检察官助理张凯受邀出庭监督诉讼，本案现已审理终结。

　　原告冯忠岩诉称，2005年无棣县人民政府综合利用海域，打造海盐生产基地，决定收回周边原使用权人用地，原告647亩地在征收范围内。2021年原告以无棣县人民政府为被告提起诉讼，法院审理认定“涉案海域（滩涂）收回补偿工作，系无棣县海洋发展和渔业局具体实施，根据上述法律规定，原告冯忠岩认为侵害其权益，应当以该行政行为的实施机关即无棣县海洋发展和渔业局为被告提起诉讼”。原告认为，原告没有和无棣县海洋发展和渔业局签订海域收回协议，无棣县海洋发展和渔业局没有经过任何法定的程序，无声无息的收回原告647亩虾池构成违法强制征收行为，请求确认无棣县海洋发展和渔业局强制征收原告647亩养虾池违法并要求无棣县海洋发展和渔业局恢复原状，返还原物，赔偿损失。

　　原告冯忠岩向本院提交以下证据：

　　山东省高级人民法院（2021）鲁行终1808号行政裁定书、滨州市中级人民法院（2021）鲁16行初8号行政裁定书各一份，证明被告对涉案土地实施了强制征收行为。

　　被告无棣县海洋发展和渔业局辩称，一、被告并未对原告实施强制征收行为，原告提起行政违法确认及行政赔偿诉讼，被告主体不适格。（一）从被告与梁永振签订的《海域收回、补偿协议书》和山东埕口盐化有限公司支付梁永振的付款单据来看，该合同是双方在平等的基础上签订的，系双方的自愿行为，滩涂补偿款也是由滩涂使用人山东埕口盐化有限公司支付的。说明滩涂的回收是按照市场化运作的方式，由当事人自愿实施的，被告并未采取任何行政强制措施。而且该协议书中收回的滩涂面积仅为219亩，并不包括涉案滩涂的部分。因此，被告并未对涉案滩涂实施行政征收行为，更谈不上强制征收的问题。原告主张被告对其虾池实施强制征收行为完全不符合事实，其要求被告赔偿其所谓的经济损失，依法不能成立；（二）从《滩涂承包协议》的签约主体来看，发包人为无棣县马山子镇人民政府，并非被告。被告与该合同的签订和履行没有任何关系，按照合同的相对性原则，不能对被告产生法律效力。该合同为无效合同，因该合同无效而给原告造成的所谓经济损失，依法不应由被告承担。原告诉求被告赔偿经济损失，责任主体不当；（三）从涉案滩涂的实际占用情况来看，涉案滩涂及周边区域已经被山东埕口盐化有限公司所占用。无棣县国土资源局已于2010年度为其颁发了《国有土地使用证》（编号为2010328号），该公司已经取得了对涉案土地（滩涂）的合法使用权，说明涉案滩涂并不在被告的行政管理范围之内。而且无棣县海岸线是滨州市人民政府于2006年公布划定的，在此之前，涉案滩涂及周边区域并未纳入海域管理范围，有关滩涂的开发和利用并不属于被告的职能范围。对于涉案滩涂及周边区域的土地整合，被告从未实施过强制征收行为，更不存在交付他人使用的问题。因此，原告所谓的经济损失与被告没有任何关系，依法不应由被告承担；二、原告提起行政违法确认及行政赔偿诉讼，诉讼主体不适格。（一）从《滩涂承包协议》的签约主体来看，发包人为无棣县马山子镇人民政府，承包人为梁永振，并非原告。而从滨州港经济开发区管理委员会和滨州港经济开发区水产管理服务中心领发的《养殖使用证》来看，涉案滩涂的使用人为梁永振，也不是原告。因此，原告并不具备提起行政违法确认及行政赔偿诉讼的主体资格；（二）从《滩涂承包协议》的履行情况来看，原告并没有提供其向发包人无棣县马山子镇政府缴纳滩涂承包费的收款凭证，不能证明其实际履行了该合同约定的义务，不能证明其为该合同的实际承包人，也就不能证明其取得了事实上的滩涂承包权；（三）至于原告与梁永振之间的关系，属于其内部之间的关系，并不代表原告取得了合法的滩涂使用权，即便对涉案滩涂进行了实际占用，也属于非法占用，依法不受国家法律的保护。依照1998年8月29日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第40条、第77条、第78条之规定，涉案滩涂并未经过县级以上人民政府批准。因此，原告所述的对涉案滩涂的占用为非法占用，依法不具有获得滩涂补偿款的主体资格；三、原告所谓的经济损失与被告的行为没有因果关系，依法不应支持。（一）原告所谓的经济损失系因不可抗力原因所致。从历史气象资料中可以证实：2003年10月10日至12日期间，渤海湾沿海区域发生了历史上罕见的特大风暴潮，沿海防潮大坝及大量的民用设施被冲毁。因此，原告所谓的经济损失是因自然灾害造成的，与被告的行为没有因果关系；（二）原告在无棣县沿海防潮大坝被风暴潮冲毁后的两年内（自2004年初至2005年底），并没有在涉案滩涂上从事养殖生产和经营。关于这一点，从原告在涉案滩涂的民事诉讼中向法庭提交的《民事起诉状》《索赔函》及《关于虾池上水沟被堵造成经济损失要求赔偿的请求》等资料中便可以得到证实。综上所述，被告认为原告的诉求和理由均不能成立。

　　被告无棣县海洋发展和渔业局向本院提交以下证据：

　　证据一、无棣县海洋发展和渔业局于2005年4月6日与梁永振签订的《海域收回、补偿协议书》一份；山东埕口盐化有限公司支付梁永振的付款单据三张。证实，（一）《协议书》中的滩涂使用人为梁永振，并非原告，收回滩涂面积为219亩，并不包括涉案滩涂。说明无棣县海洋发展和渔业局并未对涉案滩涂实施征收行为，更不存在对涉案滩涂实施强制征收的事实；（二）《协议书》是在原滩涂使用人梁永振和现滩涂使用人山东埕口盐化有限公司协商自愿的基础上签订的，有关补偿金也是由现滩涂使用人山东埕口盐化有限公司支付给原滩涂使用人梁永振的。说明关于滩涂的收回和交付是按照市场化运行的模式进行的，是滩涂的原使用人和现使用人双方自愿的行为。无棣县海洋发展和渔业局并未采取任何强制性措施，并不存在原告所述的强制征收事实；

　　证据二、梁永振与无棣县马山子镇政府于1999年1月8日签订的《滩涂承包协议》一份、滨州港经济开发区管理委员会和滨州港经济开发区水产管理服务中心于1999年4月1日为梁永振颁发的《养殖使用证》一份。证实，（一）滩涂承包面积为2300亩，其中包括涉案滩涂部分，承包人为梁永振，而不是原告。原告并非涉案滩涂的合同主体，没有取得合法的滩涂使用权，依法不具备获得滩涂补偿款的主体资格；（二）涉案滩涂的发包人为无棣县马山子镇政府，《养殖使用证》的颁发机构为滨州港经济开发区管理委员会和滨州港经济开发区水产管理服务中心。说明无棣县海洋发展和渔业局并未对涉案滩涂及周边区域进行开发和使用管理；（三）上述滩涂（包括涉案滩涂部分）的使用权未经县级以上人民政府批准，违反了1998年8月29日颁布的《中华人民共和国土地管理法》第40条、1998年12月27日发布的《土地管理法实施条例》第5条、1986年1月24日颁发的《中华人民共和国渔业法》第10条、1987年10月14日发布的《渔业法实施细则》第10条之规定，为非法占用土地，依法不受国家法律的保护；

　　证据三、无棣县盐业开发指挥部于2004年12月20日出具的《物品价格认证结果报告》一份。证实，（一）原告在其非法占用的滩涂上建设的设施及物品实际价值为130 214元。其实际经济损失应为130 214元；（二）该损失与无棣县海洋发展和渔业局没有任何关系；

　　证据四、历史气象证明资料两份；原告在与无棣县人民政府民事诉讼案中提交的《起诉状》一份；《索赔函》一份；《关于虾池上水沟被堵造成经济损失要求赔偿的请求》一份。证实，（一）原告投放沙蚕苗种的时间为2003年9月份。2003年10月10日至12日期间，渤海湾沿海区域发生了历史上罕见的特大风暴潮，沿海防潮大坝及大量的民用设施被冲毁。原告所谓的沙蚕苗种损失系因不可抗力原因所致，与2005年的滩涂整合行为没有因果关系；（二）根据原告在其提供的有关材料中自述：“2003年冬天，无棣县人民政府成立防潮坝指挥部，修建沿海防潮大坝。因建防潮大坝将养殖池上水沟堵死，从而断绝水源，致使其两年不能生产，池中养殖物无一生存。”说明原告在无棣县沿海防潮大坝被风暴潮冲毁后的两年内（自2004年初至2005年底），并没有从事养殖生产和经营。其设施、物品损失及所谓的经营损失与2005年的滩涂整合行为没有因果关系；（三）原告的设施、物品损失及所谓的经营损失与无棣县海洋发展和渔业局没有任何关系。其诉求无棣县海洋发展和渔业局赔偿经济损失主体不当，依法不应支持。

　　经庭审质证，对原告提供的证据，被告认为真实性无异议，但是对关联性有异议，该证据不能证明被告对涉案土地实施了强制征收行为，不能证明原告的主张。

　　对被告提供的证据，原告认为对四组证据的真实性没有异议，对证据的合法性、关联性及证明目的均有异议。1、除气象资料外，被告提交的证据都是原告前诉提交的证据，违反了《行政诉讼法》第35条之规定，属于非法收集的证据；2、本案诉的是被告征收或强制征收违法，被告应当依据《行政诉讼法》第34条之规定，提交其在实施征收或强制征收时是否违法的证据和是否超越职权的证据，被告提交的证据与本案没有任何关联性，不是本案的审理范围；3、证据一、证据二待证事实已经被前诉裁判认定，在没有证据推翻前诉裁判事实认定的前提下，多此一举；4、《物品价格认定结果报告》是被告自导自演，自建的组织，违反了征收评估办法的规定，不具有法律效力；5、特大风暴潮被告只证明民用设施被毁，并没有证明原告养殖沙蚕的损失，既然知道或者应当知道原告9月份放养沙蚕的事实，就应当依法予以评估，应补尽补，全面补偿，而不是只补偿地面附属物不补偿养殖物。

　　经合议庭评议，原告的证据符合证据的真实性、合法性和关联性，本院认定为有效证据。被告提供的证据一到证据三符合证据的真实性、合法性和关联性，本院认定为有效证据。被告提供的证据四原告虽提出异议但和本案具有关联性，本院认定为有效证据。

　　经审理查明，滨州市中级人民法院已生效的（2020）鲁16民再85号民事裁定认定如下事实：1998年1月8日，无棣县马山子镇人民政府作为甲方与乙方梁永振、梁永志、冯忠岩签订《滩涂承包协议》，承包滩涂2300亩，使用权自1999年1月8日至2029年1月8日。协议达成后，梁永振作为乙方代表人在协议书签名捺印，甲方加盖无棣县马山子镇人民政府印章及签名，该协议加盖了山东省滨州港经济开发区水产管理服务中心的印章。1999年4月1日，山东省滨州港经济开发区管理委员会和山东省滨州港经济开发区水产管理服务中心共同签章，为上述协议用地2300亩颁发开发养殖登记证。梁永振、梁永志、冯忠岩等对该协议承包地块进行了分割使用，其中即有冯忠岩所诉其使用的647亩。2005年，为利用海域（滩涂），打造海盐（盐化工）生产基地，由无棣县海洋发展和渔业局与相关涉滩涂使用人协商收回及补偿使用海域（滩涂）事宜，涉及梁永振、梁永志使用滩涂的相关事项，双方均于2005年4月6日达成《海域收回、补偿协议书》，相关补偿业已交付。涉及冯忠岩使用的滩涂，因冯忠岩对补偿数额有异议，未能达成一致。

　　另查明，山东省高级人民法院于2022年6月6日作出的（2022）鲁行申1257号行政裁定书中载明“本案中，案涉海域（滩涂）的收回、补偿工作由无棣县海洋发展和渔业局具体实施，申请人主张被申请人强制收回其养殖虾池违法，无证据予以证明”。

　　再查明，原告冯忠岩曾于2008年3月12日起诉无棣县人民政府、山东埕口盐业化工有限公司，诉讼请求为：一、判令两被告支付征海构筑物补偿费人民币130 214元；二、判令两被告支付征海养植物苗种补偿费人民币258 800元。

　　本院认为，山东省高级人民法院（2021）鲁行终1808号行政裁定书载明“冯忠岩如果认为强制收回行为侵害其合法权益，应当以该行为的实施机关即无棣县海洋发展和渔业局为被告向有管辖权的法院提起诉讼”，本案中被告无棣县海洋发展和渔业局具体实施了涉案海域（滩涂）的收回及补偿工作，其作为本案的被告主体适格。原告冯忠岩作为涉案647亩海域（滩涂）的使用人，认为被告无棣县海洋发展和渔业局实施的收回涉案海域（滩涂）的行政行为侵害了其权利，有权提起本案行政诉讼。本案争议的焦点问题为被告实施的收回涉案海域（滩涂）的行政行为是否违法？被告是否应对原告的损失进行赔偿或补偿？具体分析如下：

　　一、关于原告诉求被告无棣县海洋发展和渔业局收回涉案海域（滩涂）行为违法性问题。

　　1998年1月8日，梁永振作为乙方代表与无棣县马山子镇人民政府签订了《滩涂承包协议》，且在1999年4月1日“山东省滨州港经济开发区管理委员会”和“山东省滨州港经济开发区水产管理服务中心”颁发的《开发养殖登记证》中记载2300亩的虾池使用者为梁永振。2005年，无棣县海洋发展和渔业局与梁永振洽谈并签订相关海域收回协议，虽未包括原告的涉案海域，但该海域（滩涂）的内部实际使用权人情况并不能对抗梁永振对外作为海域（滩涂）使用权人与相关部门洽谈涉案滩涂收回事宜。且在2008年2月18日原告冯忠岩提起的民事诉讼中，原告认可其没有和无棣县人民政府达成协议的原因是其对补偿数额有异议，并未否认相关部门收回涉案滩涂行政行为的合法性。据此，被告无棣县海洋发展和渔业局实施的收回涉案海域（滩涂）的行政行为并不违法。

　　二、被告无棣县海洋发展和渔业局收回涉案海域（滩涂）使用权的行为属于撤回行政许可。

　　最高人民法院在（2018）最高法行申2010号行政裁定书中认为，谁作出侵权的行政行为，谁承担行政补偿或赔偿的法律责任。《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。根据国家政策调整，市、县人民政府决定关闭正在合法生产经营的小煤矿的，根据信赖保护原则，市、县人民政府应当依法给予行政补偿。

　　“山东省滨州港经济开发区管理委员会”和“山东省滨州港经济开发区水产管理服务中心”颁发涉案《开发养殖登记证》属于行政许可。根据《中华人民共和国行政许可法》第八条第二款规定，行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或其他组织造成财产损失的，行政机关应当依法给予补偿。2005年，为利用海域（滩涂），打造海盐（盐化工）生产基地，被告无棣县海洋发展和渔业局具体实施涉案海域（滩涂）的收回及补偿工作，原告冯忠岩有权利要求被告无棣县海洋发展和渔业局给予相应的补偿。

　　三、补偿方式

　　一般而言，恢复原状需具备以下条件:一是违法行政行为已经造成物的损害。如果物品完好无损，应当适用返还原物。二是物的损害能够通过重建修、更换配件等方式，使其外观、功能、价值等基本得到恢复。三是重建、维修、更换配件所花费的费用必须远低于全额货币赔偿的费用，经济上合理，即恢复原状不需付出过高成本。如果恢复原状的费用过高，应当直接适用货币赔偿。四是可行，即恢复原状在技术上具备可能性。因涉案海域（滩涂）现已由无棣县国土资源局于2010年给山东埕口盐化颁发了《国有土地使用权证》且涉案海域（滩涂）已被开发成盐田使用，所以，原告冯忠岩要求被告无棣县海洋发展和渔业局恢复原状的请求不具有现实可能性，对于该项请求本院不予支持。

　　《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条规定，人民法院经过审理认为被告对公民、法人或者其他组织造成财产损害的，判决被告限期返还财产、恢复原状；无法返还财产、恢复原状的，判决被告限期支付赔偿金和相应的利息损失。因此，对原告不能恢复原状的补偿请求范围应参照原告冯忠岩于2008年3月12日向本院递交的起诉状内容确定。

　　四、补偿标准。

　　人民法院审理赔偿案件既要保护当事人的合法权益，也要兼顾其他被收回海域人的利益平衡。《山东省国有渔业养殖水域滩涂使用管理办法》（2011年5月1日起施行）第二十四条规定，收回水域滩涂使用权实行货币补偿的，应当依法支付水域滩涂补偿费，并退还已缴纳的剩余年份海域使用金及其利息。水域滩涂补偿费包括水域滩涂使用权补偿费、安置补助费以及水域滩涂附着物和养殖产品补偿费。水域滩涂附着物包括养殖生产器材、养殖池式构筑物、增殖投入设施等。

　　1、水域滩涂附着物包括养殖生产器材、养殖池式构筑物、增殖投入设施等的补偿。

　　2004年12月20日无棣县价格认证中心做出的“冯忠岩物品价格认证结果报告”显示土方及其他地面附着物（坝方、房屋、泵站、闸函、柴油机、混流泵、小舢板等）价格认证总值为130 214元。原告冯忠岩在2008年2月18日提起的涉案海域（滩涂）的民事诉讼中，诉讼请求部分也是以此为依据，应视为原告冯忠岩对此价格认证结果报告的认可。故，被告对原告水域滩涂附着物包括养殖生产器材、养殖池式构筑物、增殖投入设施等的补偿为130 214元。

　　2、是否退还已缴纳的剩余年份海域使用金及其利息的问题

　　根据被告提供的梁永振与当时无棣县海洋与渔业局签订的《海域收回、补偿协议书》第三条内容“乙方（梁永振）累计拖欠海域使用金/万元，在补偿时予以扣除”，据此，可以证实，梁永振及原告既未拖欠海域使用金，也没有提前缴纳剩余年限的海域使用金。即，不存在扣除或退还原告海域使用金及利息问题。而且，从原告2008年起诉无棣县人民政府的起诉状中，只有“支付征海构筑物补偿和支付征海养殖物苗种补偿”两项损失来看，也可以证实上述结论。

　　3、水域滩涂使用权补偿费、安置补助费的问题

　　根据被告提供的梁永振与当时无棣县海洋与渔业局签订的《海域收回、补偿协议书》第三条内容“乙方（梁永振）累计拖欠海域使用金/万元，在补偿时予以扣除”，可以证实，原告及梁永振既未拖欠海域使用金，也没有提前缴纳剩余年限的海域使用金。因此，根据权利与义务相一致原则，原告对未缴纳使用金的海域没有使用权，因此，被告收回海域对合同剩余年限的海域使用权不需要给付补偿。

　　根据集体土地征收补偿的原则，享受征收补偿安置费的人员必须具有本村村民资格。海域安置补助费的给付条件是本地常住渔民，且海域养殖是其唯一生活来源。因原告冯忠岩系辽宁人，并非无棣县常住渔民，海域养殖也不是原告的唯一生活来源，因此，其不具有安置补助费的补偿资格，即，被告亦不需要给付该项补偿。

　　4、养殖产品补偿费的问题

　　被告提供的证据证实2003年10无棣县遭受历史上罕见的暴风雨袭击，全县受淹盐田40万亩，养殖受灾25万亩。2005年10月14日，原告给无棣县人民政府的《索赔函》中自述：（2003年）无棣县人民政府成立防潮坝指挥部，修建沿海防潮大坝。因建防潮大坝将养殖池上水沟堵死，从而断绝水源，至今两年不能生产，池中养殖物无一生存”。据此，可以证实原告的虾池因为海潮造成了养殖物全部死亡，被告收回涉案海域(滩涂)行为并未增加原告损失，原告主张的征海养殖物苗种损失属于自然灾害损失，与被告的收回行为不存在因果关系，不予支持。

　　5、利息损失问题

　　被告没有及时支付原告冯忠岩水域滩涂附着物补偿款造成的利息损失属于直接损失。因被告无棣县海洋发展和渔业局未给予原告冯忠岩任何补偿，被告除应给付原告130 214元的补偿款之外还应承担原告相应的利息损失。被告提供的证据证实，梁永振、梁永志使用滩涂的相关事项双方已于2005年4月6日达成《海域收回、补偿协议书》，且于2005年4月12日付款，因此，利息的起始日期应以2005年4月12日为准；利息标准参照《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条“国家赔偿法第三十六条第七项规定的银行同期存款利息，以作出生效赔偿决定时中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算，不计算复利”之规定。

　　综上所述，被告无棣县海洋发展和渔业局实施收回涉案海域（滩涂），依法应给原告冯忠岩相应的补偿。原告诉求恢复原状，不具有现实可能性，不予支持。经调解无效，依照《中华人民共和国行政诉讼法》六十九条，《最高人民法院关于审理行政许可案件若干问题的规定》第十五条，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》第三十一条、第三十二条，《最高人民法院关于审理民事、行政诉讼中司法赔偿案件适用法律若干问题的解释》第十五条第一款之规定，判决如下：

　　一、被告无棣县海洋发展和渔业局给付原告冯忠岩水域滩涂附着物补偿款130 214元及利息（自2005年4月12日起，以130 214元为基数，按本判决作出之日中国人民银行公布的一年期人民币整存整取定期存款基准利率计算至被告无棣县海洋发展和渔业局实际履行之日止），并于本判决生效后60日付清；

　　二、驳回原告冯忠岩的其他诉讼请求。

　　案件受理费50元，由被告无棣县海洋发展和渔业局负担。

　　如不服本判决，可以在判决书送达之日起十五日内向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于山东省滨州市中级人民法院；也可以在判决书送达之日起十五日内，向山东省滨州市中级人民法院在线提交上诉状。

　　审　判　长　姜守华

　　人民陪审员　刘建民

　　人民陪审员　于　建

　　二〇二二年八月四日

　　法 官 助 理  范婷婷

　　书　 记 员  杜　渐

　　来源：专注行政法