乡镇土地管理

　　一、乡镇土地的权属管理

　　土地的权属管理是土地管理的一项基本工作，它包括土地权属界定、士地权属登记和土地产权运营等。

　　(一)乡镇土地权属的界定

　　土地权属的界定指土地所有权与使用权的边界范围和归属的确定。

　　1．乡镇土地所有权的界定

　　土地所有权是土地所有制关系在法律上的体现，我国实行社会主义公有制，因此，土地所有权分为国家土地所有权和农村集体土地所有权。

　　国家土地所有权的范围，根据《土地管理法》第八条规定，包括城市市区的土地。除城市市区土地之外，在农村和城市郊区，法律规定属于国家所有的土地，属国家所有；国家征用的土地属斟家所有。宪法和《土地管理法》均规定，“国家为了公共利益的需要”，可以依法对土地实行征用，凡国家征用的土地，属国家所有。国家土地所有权的具体范围，在1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中作了具体规定。

　　农民集体所有土地的范围：一是除由法律规定属于圈家所有以外的农村和城市郊区的土地。二是农村居民宅基地、自留地和自留山。对宅基地，排除两种情况：由法律规定属于国家所有的农村与城市郊区的土地中的宅基地和已经被国家征用的土地中的宅基地。

　　2．乡镇土地使用权的界定

　　土地使用权是土地使用人依法对土地拥有占有、使用、一定收益和一定意义上的处分权能的一种权利，具体表现为对土地享有使用权(利用权)、出租权、转让权和抵押权。土地使用权可分为国有土地使用权和农民集体土地使用权。

　　国有土地使用权包括单位和个人的使用权，比如全民和集体所有制单位、社会团体、外商投资企业、境内个人和境外华侨等对国有土地的使用权。农民集体土地的使用权包括：全民所有制单位、建设单位对农村集体所有土地的临时使用权、农民对宅基地的使用权、城镇非农业户口居民、乡(镇)村企业和乡(镇)村公共设施、公益事业建设对农民集体土地的使用权等。国有土地和农民集体所有的土地是否确定给单位或个人使用，由所有者自己依照有关法律和法规进行。土地使用权的具体范围，在1995年发布的《确定土地所有权和使用权的若干规定》中作出了详细的规定。

　　(二)乡镇土地权属登记

　　土地所有权和使用权是通过土地登记来确认的。国有土地的使用者、农民集体土地的所有者和农民集体土地的建设用地使用者，须进行土地登记，依法登记的使用权和所有权受国家法律的保护。土地登记以县级行政区为单位组织进行，具体工作由县级以上人民政府土地行政主管部门负责。

　　1．土地登记分为初始登记和变更登记

　　初始土地登记又称土地总登记，是在一定时间内，对辖区全部土地或全部农村土地，或全部城镇土地进行的普遍登记。初始登记的程序包括：县级人民政府公告；申请者向土地行政主管部门申报；土地行政主管部门出具收据和进行地籍调查、审核并公告；注册登记；由市县人民政府颁发土地证书。土地变更登记是指初始登记的内容发生变化而由土地使用者、所有者到登记机关进行的登记。不经变更登记的土地使用权、所有权的转移，属于非法转让，不具有法律效力。

　　2．土地所有权和土地使用权确认登记是指县级以上人民政府或国务院确定的土地管理机关依照法定程序，对土地所有权和使用权从法律上予以确定、认可的一种行政行为

　　我国《土地管理法》只规定了集体土地所有权需要确认，并且由县级人民政府登记确认；确认林地、草原的所有权分别依照《森林法》、《草原法》的有关规定办理。土地使用权登记包括集体土地建设用地使用权和国有土地使用权的登记。农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府确认其建设用地使用权，其他单位和个人依法使用的国有土地，由县级以上人民政府或国务院确定的登记发证机关确认其使用权。确认林地、草原的使用权和水面、滩涂的养殖使用权，依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

　　(三)乡镇土地的产权运营

　　土地产权运营的目的主要在于为土地权利主体创造经济利益，对合理使用、保护土地也具有重要意义。乡镇土地产权运营主要是农民集体所有土地使用权的运营。

　　农民集体所有的土地由本集体经济组织的成员承包经营，从事种植、林业、畜牧业、渔业生产，承包期限为30年。农民的土地承包经营权就是农民的农业用地使用权，它是通过土地承包关系转移到承包者手中的，但土地的所有权仍属集体。

　　农民集体所有的土地可由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营，从事种植业、林业、畜牧业、渔业生产，但必须经村民会议三分之二以上成员或三分之二以上村民代表同意，并报乡(镇)人民政府批准。

　　农村集体土地使用权可出让和转让。农村集体土地使用权出让应具备一定的条件，即一般情况下，出让的土地须用于农业建设；在法定特殊条件下，出让的土地才可用于非农业建设。农村集体土地使用权转让是土地使用者将其通过土地出让取得的集体土地使用权再转让与他人的行为，包括买卖、交换、赠与和继承等。

　　农村集体土地使用权可出租、抵押、人股和合营。农村集体土地使用者可将其土地使用权(连同房屋)出租，但必须依法进行，不得违背法律规定或社会公共利益而擅自进行。村民可依法出租其住房连同占用的宅基地使用权，但出租住房后再中请宅基地的，不予批准。农村集体土地使用者可以其合法的土地使用权向债权人提供债务履行担保。根据《担保法》规定，下列农村集体土地使用权允许抵押：一是抵押人依法承包的荒山、荒沟、荒滩等使用权，但须经发包方同意；二是乡镇村企业的土地使用权，但不能单独设定抵押。农村集体土地所有者或使用者可依法以其集体土地使用权作价入股，或作为投入、合作、联营的条件，与其他单位、个人共同兴办乡镇村企业或其他经营性的组织。

　　乡镇土地产权争议的处理。土地产权争议可分为集体土地所有者之间或它与国家之间因土地所有权归属产生的纠纷和单位、个人之间因土地使用权的归属产生的纠纷。《土地管理法》第16条规定了解决土地产权争议的途径。首先是由当事人协商解决，其次是当事人协商不成时由人民政府处理，再次是提起诉讼。在三种方法中，人民政府处理是诉讼的必经程序。

　　二、乡镇土地规划管理

　　《土地管理法》明确规定：“国家实行土地用途管制制度。”编制和实施土地利用总体规划是对土地用途实行管制的重要手段。

　　(一)土地利用总体规划及其编制原则

　　土地利用总体规划是土地利用的总体安排，其编制应遵循一定的原则。

　　(1)土地利用总体规划是指各级人民政府根据国民经济和社会发展规划、国土整治和环境保护的要求、土地供给能力以及各项建设对土地的需求而编制的分配土地资源、合理调整土地利用结构和布局的总体安排和布局，是国家实行土地用途管制的依据。

　　土地利用总体规划按行政区划分为全国、省级、地(市)级、县级和乡镇级等五级规划，由各级人民政府负责编制。在内容上，地市级以上规划一般应包括：土地利用现状分析、确定规划的目标、土地供需分析、土地利用结构和布局调整、编制规划供选方案和实施规划的政策和措施等；县级规划一般应包括：全县土地利用规划目标和任务，全县各类用地指标，确定土地整理、复垦、开发、保护分阶段的任务，划分土地利用区、确定各区土地利用管理规划，安排重点建设项目用地，将全县土地利用指标落实到乡、镇，实施规划的具体措施等；乡镇级规划一般应在分析乡镇区域的土地利用现状和问题的基础上，重点规定落实上级规划指标和各类土地利用区的途径和措施，属于实施性规划。

　　(2)土地利用总体规划编制的原则。

　　①严格保护基本农田，控制非农业建设占用农用地；②提高土地利用率；③统筹安排各类、各区域用地；④保护和改善生态环境，保障土地的持续利用；⑤占用耕地与开发复垦耕地相平衡。

　　(二)乡镇土地利用总体规划管理的要求

　　在遵循上述原则的基础上，乡镇土地利用总体规划还应遵循以下管理要求。

　　1．乡镇土地利用总体规划应当划分工地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告

　　这是在县级规划所划定的区域内，作进一步分区，将每一分区落实到具体的地块。划分土地利用区和确定每一地块的用途时，需考虑土地的使用条件进行，适于农业生产的应划为农业用地区，适于建设用地的应划为建设用地区。予以公告的目的是要求使用者自觉按划定的用途进行使用，监督执法机关是否按总体规划的要求审批土地。

　　2．乡镇人民政府编制的土地利用总体规划需逐级审批

　　《土地管理法》规定，国务院批准的土地利用总体规划以外的人民政府编制的土地利用总体规划，需逐级上报省、自治区、直辖市人民政府批准。乡镇级人民政府编制的土地利用总体规划需经过县级人民政府、地市级人民政府审批后上报省或者自治区批准，逐级上报是必经程序。法律又规定，乡(镇)土地利用总体规划可由省级人民政府授权的设区的市、自治州人民政府批准。

　　3．村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接

　　《土地管理法》第22条规定，“村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔接”，“在村庄和集镇规划区内”，村庄和集镇建设用地应当符合“村庄和集镇规划”。从土地利用的角度讲，村庄、集镇规划应当服从土地利用总体规划对村庄、集镇建设用地规范的安排，而在村庄和集镇规划区内的土地利用应当执行村庄和集镇规划，因此，这两个规划应相衔，否则不利于土地的合理利用，会给实际执行带来不必要的麻烦。

　　4．乡镇人民政府应加强土地利用计划管理，实行建设用地总量控制，保证土地利用总体规划的实现

　　乡镇土地利用年度计划是乡镇土地利用总体规划的实施计划，具有可操作性，它编制的目的就是要保证土地利用总体规划所确定的建设用地总量在实际中不能超过，且充分有效地利用现存土地，以减少占用农用地现象的发生。

　　5．经批准的土地利用总体规划需修改的，须经原批准机关的批准

　　土地利用总体规划是依法定程序进行审批的，一经批准即具有法律效力，必须严格执行。如果情况发生变化确需修改，则必须依法定程序经原批准机关批准。

　　三、乡镇耕地保护及土地生态管理

　　“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”，所以，国家严格控制耕地转为非耕地，同时，根据“占多少，补多少”的原则，对非农业建设实行占用耕地补偿制度。另外，还要非常注意土地的可持续利用。

　　(一)严格控制耕地转为非耕地

　　“严格控制耕地转为非耕地”是我国保护耕地的基本原则。我国耕地数量有限，而且可以开垦为耕地的荒地更为有限。因此，为保证我国耕地面积的动态平衡，要严格控制非农业建设占用耕地。

　　对非农业建设占用耕地实行补偿制度。任何依法进行非农业建设占用耕地的，都要按照“占多少，补多少”的原则，由占用单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地，即经批准占用耕地的，占用一亩耕地就要负责新开垦一亩耕地，不仅数量相同，而且还要质量相当。

　　开垦耕地要有组织、有步骤地进行，以保护生态环境，实现土地利用总体规划的要求。开垦耕地黟生态环境必然会产生影响，因此，各地在编制规划时，要按照编制土地利用总体规划的几项原则，做出统筹安排：保护开垦耕地不对生态环境系统造成不利影响。省级政府应当制定开垦耕地计划，按照计划要求监督开垦情况并组织进行验收。

　　(二)保护基本农田

　　保护基本农田是法律规定对一部分耕地实行的特殊保护措施，以达到不占或少占好地的目的。

　　1．国家实行基本农田保护制度

　　基本农田保护制度是根据土地利用总体规划的要求及当地人口和耕地资源状况，将质量好、产量高、生产潜力大且集中连片的耕地划为基本农田，实行特殊保护的一种耕地保护制度。社会和经济的发展必然要进行非农业建设而占用一部分耕地。对建设项目占用耕地，除要求履行必要手续并以新开垦耕地补偿外，国家实行基本农田保护制度来约束用地单位“必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地”。

　　2．划入基本农田保护区的耕地，主要有以下五种

　　①经国务院有关主管部门或者县级以上人民政府确定的粮、棉、油生产基地内的耕地。②有良好的水利和水土保持设施的耕地，正在实施改造计划及可以改造的中、低产田。⑧蔬菜生产基地。④农业科研、教学试验田。⑤国务院规定应当划人的其他耕地。法律明确规定各省、自治区、直辖市划定的基本农田应占本行政区内耕地的80％以上。

　　3．划定基本农田保护区的基本单位以及组织实施的部门

　　基本农田的划定和保护工作须是落到实处的工作，要将地块逐一地划区定界与保护，这个工作以乡(镇)为单位进行。开展基本农田保护工作是实施土地利用总体规划的具体工作，也是保证农业生产的基础工作，因此，划区定界由县级人民政府土地行政主管部门会同同级农业行政主管部门组织实施。

　　(三)土地生态管理

　　土地是主要的生态环境要素，乡镇人民政府有责任加强土地生态管理。

　　(1)乡镇政府应采取措施保护土地，防止土地荒漠化、盐渍化、水土流失和污染土地。

　　《土地管理法》规定了积极的保护措施，即“维护排灌工程设施，改良土壤，提高地力”。其他有关自然资源和环境保护的法律、法规也规定了很多保护措施，乡镇人民政府应依法律法规的规定，认真履行保护土地的责任。

　　(2)开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内经依法批准后进行。

　　开发未利用土地，须遵循土地利用总体规划，保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化。在土地利用规划划定的可供开垦的未利用土地区域内进行开垦，还要经过进一步的科学论证和评估，并依法申请批准后才能开始。禁止毁坏森林、草原开垦耕地。禁止围湖造田、侵占河滩地。

　　(3)乡镇人民政府应组织农村集体经济组织，按土地利用总体规划，对田、水、路、林、村综合整治，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和生态环境。

　　四、乡(镇)村建设用地管理

　　乡(镇)村建设用地是城镇以外广大农村和集镇建设用地的总称，指乡(镇)村公共设施、公益事业和村民住宅等建设所占用的土地。一般可分为以下几类：①农村居民住宅建设用地。②乡镇村企业建设用地。③乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地。乡(镇)村建设与国家建设、城市建设相比，存在前期论证少、盲目性大的特点，为保护耕地、农用地，对乡(镇)村建设用地依法实行国家管理。其中，审批是一项重要的工作。

　　1．乡(镇)村宅基地审批

　　申请宅基地须具备一定条件，各地应根据实际情况对农村建房的对象、条件、用地标准、审批手续作出规定，建立严格的申请、审核、批准与验收制度。

　　(1)申请：建房户按用地限额提出建房设想，向建房所在地村民小组、村委或其他经济组织提出用地申请。

　　(2)村民会议讨论。

　　(3)审核：需要用农用地的，经乡级政府初审、县级政府建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，依法向县人民政府土地管理部门申请，由县级人民政府审核，提出审核意见，逐级上报省级人民政府批准。用非农用地的，由乡级政府审核后，提出意见并上报县政府批准。

　　(4)批准。

　　(5)拨付土地和核发土地使用证。

　　2．乡(镇)村企业建设用地的审批

　　其程序为：

　　(1)申请。兴办乡(镇)村企业(含集体土地使用权入股、联营等形式与其他单位或个人共同兴办的企业)，须持有关批准文件，向县级人民政府建设行政主管部门申请选址地点，经审查同意并出具选址意见书后，建设者可依法向县级以上人民政府土地管理部门申请用地。

　　(2)审核。县级以上人民政府土地管理部门审查、核实，并提出审查意见。

　　(3)批准。

　　(4)拨付土地。

　　(5)发证。项目竣工后，县级以上人民政府土地管理部门组织验收，符合要求的，依法办理登记手续，发给集体土地建设用地使用证。另外，乡(镇)村企业涉及占用农用地的，应按《土地管理法》的规定由有权限的人民政府即省级人民政府批准。

　　3．乡(镇)村公共设施、公益事业建设用地的审批

　　(1)申请。乡(镇)村公共设施、公益事业建设需要用地的，建设单位(农村集体经济组织)先向其所在地乡级人民政府提出申请，经审核后，向县级以上地方人民政府土地管理部门正式提出用地申请。

　　(2)审核。经乡级人民政府初步审核，县级以上人民政府土地管理部门接到正式用地申请后，应依法对该申请及提交的有关资料进行审查、核实，并提出自己的审查意见。

　　(3)批准。

　　(4)拨付土地。经有权限的人民政府批准后，按照批准文件发给建设单位或个人建设用地批准书，建设项目所在地的县级以上地方人民政府土地管理部门据此拨付土地，并组织现场放线，准许施工。

　　(5)发证。

　　来源：寿县人民政府网站