最高法：政府批准集体经济组织收回宅基地使用权行为合法性的标准

　　裁判要旨

　　被申请人区政府所作批准收回村宅基地行为是否无效的问题。

　　首先，根据《土地管理法》第六十二条第三款及第六十五条第一款之规定，区政府作为其辖区农村村民住宅用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。

　　其次，杨伍庄村委会收回宅基地使用权进行平房改造是为了加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件，符合《土地管理法》第六十五条第一款关于“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”可以收回土地使用权的情形，且杨伍庄村委会进行平房改造履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。

　　第三，西青区政府在收到收回宅基地使用权的请示后进行了审批，并且作出了《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》。综上，西青区政府批准杨伍庄村委会收回宅基地使用权的行为符合法律规定。

　　批准集体组织收回宅基地

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书

　　（2018）最高法行申5987号

　　再审申请人(一审原告、二审上诉人)：马凤胜，男，1962年11月21日出生，汉族，住天津市西青区。

　　被申请人(一审被告、二审被上诉人)：天津市西青区人民政府，住所地天津市西青区杨柳青镇府前街2号。

　　法定代表人：白凤祥，天津市西青区人民政府区长。

　　二审被上诉人（一审第三人）：天津农垦宏达有限公司，住所地天津市西青区张家窝示范工业区丰泽道9号。

　　法定代表人：谭永志，天津农垦宏达有限公司董事长。

　　二审被上诉人（一审第三人）：天津市工农联盟农牧场杨伍庄村民委员会，住所地天津市西青区津静公路工农大桥南。

　　负责人：马凤德，天津市工农联盟农牧场杨伍庄村民委员会主任。

　　再审申请人马凤胜因诉天津市西青区人民政府（以下简称西青区政府）请求确认批准收回宅基地行为无效一案，不服天津市高级人民法院（2018）津行终96号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员黄永维、审判员梁凤云、审判员王海峰参加合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。

　　2015年7月21日，西青区政府作出《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》。马凤胜不服，向天津市第一中级人民法院提起本案行政诉讼，请求确认西青区政府批准收回天津市工农联盟农牧场杨伍庄村（以下简称杨伍庄村）宅基地使用权行为无效。

　　一审法院查明，马凤胜在杨伍庄村有两处宅基地，一处地点为杨伍庄村胜玉胡同1号，另一处地点为杨伍庄村新菜市场对面、咸水河南。上述房屋均未颁发宅基地使用权证。第三人天津市工农联盟农牧场杨伍庄村民委员会（以下简称杨伍庄村委会）对村内平房进行改造，上述房屋在平房改造范围之内。经该村党支部、村委会研究制定了《杨伍庄村平房改造方案》，并经村党支部、村委会和村民代表讨论表决通过。天津市农工商宏达总公司于2015年7月13日向西青区政府报送《关于杨伍庄村平房改造方案的请示》及附件《杨伍庄村平房改造方案》。西青区政府于2015年7月20日审批同意，于2015年7月21日对天津市农工商宏达总公司作出《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》。

　　2015年7月27日，杨伍庄村委会提起民事诉讼，请求人民法院判令马凤胜返还宅基地。案经天津市西青区人民法院及天津市第一中级人民法院两审判决马凤胜将坐落于杨伍庄村胜玉胡同1号及杨伍庄村新菜市场对面、咸水河南的宅基地交还杨伍庄村委会。现马凤胜两处宅基地上的房屋已被拆除。

　　马凤胜认为西青区政府以“文件承办单”作为政府批准文件不具有合法性，该无效的行政行为导致其失去了依法享有的宅基地使用权，遂提起本案诉讼，请求确认西青区政府批准收回杨伍庄村宅基地使用权行为无效。

　　另查，2015年7月报批时，天津市农工商宏达总公司系第三人杨伍庄村委会的上级行政主管部门，该公司于2016年1月29日更名为天津农垦宏达有限公司。

　　一审法院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款“农村村民住宅用地，经乡（镇）人民政府审核，由县级人民政府批准；……”、第六十五条第一款“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……”的规定，西青区政府作为其辖区农村村民住宅用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。

　　西青区政府所举证据可以证实，杨伍庄村委会收回宅基地使用权进行平房改造是为加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件。杨伍庄村委会在收回宅基地使用权前制定了《杨伍庄村平房改造方案》，该方案经村党员和村民代表讨论表决通过。同时，生效的民事判决亦确认了杨伍庄村委会进行平房改造是为改善村民居住环境。西青区政府批准杨伍庄村委会收回宅基地使用权进行平房改造，改善村民居住条件，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的；……”规定的可以收回土地使用权的情形。杨伍庄村进行平房改造履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。西青区政府批准杨伍庄村委会收回杨伍庄村宅基地使用权的行为合法。

　　关于马凤胜主张的西青区政府以“文件承办单”作为批准文件不具有合法性问题。一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》及其他法律、法规仅规定了农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权的情形，对于批准农村集体经济组织收回土地使用权的批准程序及批准形式没有明确规定，故西青区政府对天津市农工商宏达总公司的请示进行了审批，并且作出了《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》，其批准行为合法。马凤胜请求确认西青区政府批准收回杨伍庄村宅基地使用权行为无效的诉讼请求理据不足，不予支持。2017年11月30日，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出(2017)津01行初24号行政判决，驳回了马凤胜的诉讼请求。

　　马凤胜不服一审判决，向天津市高级人民法院上诉，请求撤销一审判决，支持其诉讼请求。

　　天津市高级人民法院二审查明的事实与一审法院一致。

　　二审法院认为，马凤胜请求确认西青区政府批准收回杨伍庄村宅基地行为无效，本案焦点是被诉审批行为是否具备《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条关于行政行为无效的法定情形。经审查，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款及第六十五条第一款规定，西青区政府作为其辖区农村村民住宅用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。

　　西青区政府向法院提供的证据可以证实，杨伍庄村委会收回宅基地使用权进行平房改造是为了加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件。同时，生效的民事判决亦确认了杨伍庄村委会进行平房改造是为改善村民居住环境。被诉批准行为符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”可以收回土地使用权的情形。杨伍庄村委会在收回宅基地使用权之前制定了《杨伍庄平房改造方案》，该方案经党员及村民代表会议讨论通过。杨伍庄村进行平房改造履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。西青区政府批准杨伍庄村委会收回宅基地使用权的行为合法。马凤胜主张西青区政府以“文件承办单”的形式作出批准文件不具有合法性问题，在案证据可以证明《中华人民共和国土地管理法》等法律规定了农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权的权限及条件，对具体程序及批准形式无明确规定。西青区政府在收到收回宅基地使用权的请示后进行了审批，并且作出了《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》，其审批行为符合上述法律规定和行政行为正当程序原则。

　　关于马凤胜对西青区政府一审中提交证据的异议，因《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十六条关于被告举证期限的规定已经废止，《中华人民共和国行政诉讼法》第六十七条明确规定“……被告应当在收到起诉状副本之日起十五日内向人民法院提交作出行政行为的证据和所依据的规范性文件，并提出答辩状……”，西青区政府2017年1月24日收到起诉状副本，于2017年2月6日向一审法院提交证据，不存在西青区政府拒绝提交证据的情形，故马凤胜的该项异议不成立。

　　综上，西青区政府批准收回杨伍庄村宅基地的行为，不存在法定无效情形，马凤胜请求确认无效的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，一审判决驳回马凤胜的诉讼请求认定事实清楚、适用法律正确，审理程序合法，依法应予维持。马凤胜的上诉请求，不予支持。2018年5月30日，二审法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出（2018）津行终96号行政判决，驳回上诉，维持一审判决。

　　马凤胜向本院申请再审，请求撤销一、二审判决，再审本案。其申请再审的事实与理由为：1.涉案《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》系伪造。2.原判决引用《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款第一项之规定属于适用法律错误。因为该宗土地并非用于乡（镇）公益事业或公共设施建设，而是由深圳市双管投资管理有限公司用于商业开发。3.二审法院未询问申请人也未开庭，违反法定诉讼程序。4.原判决遗漏诉讼请求。本案唯一的诉讼请求是：“确认被告于2015年7月20日所作出的行政批准行政行为无效”，即涉案“文件承办单”不具备行政批准效力，而原审法院擅自更改为：“确认被告于2015年7月21日所作出的批准收回天津市工农联盟农牧场杨伍庄村宅基地使用权行为无效”，即该函无效。

　　本院认为，本案争议的焦点为被申请人西青区政府所作批准收回杨伍庄村宅基地行为是否无效的问题。首先，根据《中华人民共和国土地管理法》第六十二条第三款及第六十五条第一款之规定，西青区政府作为其辖区农村村民住宅用地的批准机关，具有对农村集体经济组织收回宅基地使用权事项进行审批的主体资格及法定职权。其次，杨伍庄村委会收回宅基地使用权进行平房改造是为了加快城乡一体化建设进程，整合土地资源，改善村民居住条件，符合《中华人民共和国土地管理法》第六十五条第一款关于“有下列情形之一的，农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准，可以收回土地使用权：（一）为乡（镇）村公共设施和公益事业建设，需要使用土地的”可以收回土地使用权的情形，且杨伍庄村委会进行平房改造履行了村民自治、民主议定程序，体现了大多数村民的意愿，符合大多数村民的利益。第三，西青区政府在收到收回宅基地使用权的请示后进行了审批，并且作出了《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》。综上，西青区政府批准杨伍庄村委会收回宅基地使用权的行为符合法律规定。关于马凤胜认为西青区政府的被诉审批行为是以“文件承办单”的形式作出，应属无效的主张，本院认为，《中华人民共和国土地管理法》等法律规定了农村集体经济组织报经原批准用地的人民政府批准可以收回土地使用权的权限及条件，但对具体程序及批准形式并没有作明确规定。故西青区政府的被诉审批行为并无明显违法之处。至于再审申请人主张涉案《关于同意收回杨伍庄村宅基地使用权的函》系伪造的说法，由于其未提交有效证据予以证明，本院不予支持。

　　综上，再审申请人马凤胜的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款之规定，裁定如下：

　　驳回马凤胜的再审申请。

　　审判长 黄永维

　　审判员 梁凤云

　　审判员 王海峰

　　二〇一八年十二月二十七日

　　书记员 宋芳菲

　　来源：专注行政法