【案情简介】

　　李某父亲于1985年1月与曾某签订合作建房契约，由曾某出资在李某父亲提供的两处宅基地上建造两幢楼房，曾某因此分得其中一处宅基地上建成的一幢楼房。1987年，李某取得曾某分得楼房所在土地的集体宅基地批准文件；1993年，国土行政管理部门对曾某与李某父亲的违法合建行为进行处罚，决定没收曾某分得的合建楼房及相应土地；此后，国土行政管理部门又将上述没收为国有的土地使用权及楼房作价确定给曾某，并根据曾某申请为其办理了国有土地使用权证书。

　　李某不服国土行政管理部门的上述行政处罚申请复议，汕头市人民政府于2004年2月5日作出复议决定，确认上述行政处罚违法并撤销该处罚；曾某不服提起行政诉讼，经区、市两级法院审理，终审维持了复议决定。2004年7月，国土行政管理部门根据市人民政府的上述复议决定撤销将上述国有土地使用权及楼房作价确定给曾某的文件以及相应的国有土地使用权证书，曾某不服提起行政诉讼，市中级人民法院终审撤销了国土行政管理部门对曾某作出的撤销确定文件及证书的决定。与此同时，李某也提起要求国土行政管理部门为其办理上述土地的集体宅基地登记的诉讼，案件二审期间，因区人民政府受理上述土地使用权权属争议行政裁决申请，李某撤诉。

　　该宗权属纠纷历经双方当事人的多次复议、诉讼，历时十几年，始终未能得到解决。

　　【调查与处理】

　　汕头市自然资源局金平分局（原市国土资源局金平分局）具体承办区人民政府受理的该宗土地权属争议行政裁决案件后，对存在争议的土地进行全面调查取证。在查清事实后，考虑到争议土地已被依法批准为李某的集体宅基地，而虽然没收该集体宅基地及楼房的处罚决定书依法被撤销，但将该土地使用权及楼房作价确定给曾某的文件及核准曾某为该国有土地使用权权利人的国有土地使用权证书却依然有效，作出裁决有较大的难度，且难以做到案结事了，故能以调解的方式解决系最佳方案。

　　市自然资源局金平分局因此多次约见双方当事人及代理律师，耐心了解双方诉求，研究如何解决双方的分歧。市局分管领导也高度重视，亲自带领有关科室以及市不动产登记中心工作人员到金平分局组织进行多场调解活动，最终促成双方当事人就该宗土地权属争议达成了一致的调解意见：申请人李某同意补偿给被申请人曾某人民币110万元，被申请人曾某同意该宗土地的全部上盖物归申请人李某所有且放弃对该宗土地使用权的一切权利。

　　双方最终签署《土地权属纠纷调解书》，并报区人民政府确认。李某按约定向曾某支付了全部补偿款后，不动产登记部门根据其申请为其办理了集体土地使用权证书，该宗土地权属争议行政裁决案件圆满结案。

　　【法律分析】

　　（一）李某是否对涉案土地享有使用权

　　李某于1987年经原汕头市国土局汕国土管补（1987）211号文批准取得涉案集体宅基地的使用权，虽尚未办理集体土地使用权登记，但依法可确认其享有该涉案土地的集体土地使用权，然而，由于该土地上的楼房系曾某建造，该房屋的所有权属于曾某，依据不动产登记关于房、地应为同一主体的登记规则，如曾某不同意将该土地上的楼房让与李某，李某无法办理相应的不动产登记。

　　（二）曾某是否对涉案土地享有使用权

　　因国土行政管理部门将涉案土地的使用权作为国有土地使用权以及该土地上的楼房作价确定给曾某，且曾某也办理了涉案土地的国有土地使用权证书，故依法也应确定曾某享有该涉案土地的国有土地使用权；然而，国土行政管理部门能将涉案土地使用权作为国有土地使用权以及该土地上的楼房作价确定给曾某，依赖于在此之前没收涉案土地及该土地上楼房的行政处罚决定，而该行政处罚决定已被市人民政府的复议决定依法撤销，故虽然人民法院在另案中撤销了国土行政管理部门撤销确定文件及权属证书的决定，但李某根据该获得人民法院终审支持的复议决定，同样可以提起撤销上述确定文件及权属证书的行政诉讼，曾某享有该涉案国有土地使用权的上述文件及证书依法存在被人民法院依法撤销的可能。

　　当然，由于之前没收涉案土地及该土地上楼房的行政处罚决定已被上述复议决定撤销，即使曾某享有该涉案国有土地使用权的上述文件及证书被撤销，曾某因建造涉案土地上的楼房而对该房屋享有的所有权依然存在。

　　（三）本行政裁决的焦点及解决办法

　　李某和曾某都提供了对涉案土地享有使用权的证据，究竟应当认定谁是合法的土地使用权人是本行政裁决的焦点。从穷尽法律途径的角度来说，李某有推翻曾某对涉案土地享有使用权证据的可能性，但对于曾某因历史原因享有在涉案土地上建成房屋的所有权这一事实，却是李某无法推翻的，这也是本行政裁决案件在处理上的存在的最大问题。即使就涉案土地使用权作出裁决，依然无法实际解决双方争议，只会激化双方进一步的矛盾，继续引发持续不断的诉讼。

　　因此，根据本行政裁决案件相关联的没收涉案土地及楼房的行政处罚决定已被依法撤销的事实，结合被申请人曾某没有在涉案房屋居住实际需要（其将房屋出租于他人，长期居住于异地）的情况，国土行政管理部门提出由李某作价补偿曾某、曾某放弃土地使用权并将土地上房屋让与李某的合理调解方案，同时确保李某办理不动产登记的路径畅通，最终使双方当事人达成一致意见，圆满解决了一宗纠缠达二、三十年的权属纠纷。

　　【典型意义】

　　（一）该宗土地权属争议行政裁决案件，属于历史遗留问题，我国的土地管理政策、法律法规自上世纪八十年代至今，不断发生变化，人民群众在现实生活中的行为经常出现不符合规定的情形，而执法部门在适用法律时也存在理解上的分歧。涉案土地的权属因土地行政管理部门的行政处罚，引致多次行政复议、行政诉讼，久争不决。因此，在行政裁决过程中，本着尊重历史、承认现实、合理合法的原则，在查清事实的基础上，在法律、法规和政策的框架内，引导当事人达成和解，是解决该宗权属争议的最佳途径，同时也能减少当事人和行政机关的讼累。

　　受理案件后，裁决工作机构积极履行职责，在查清案件事实的基础上，坚持调解先行原则，多次约见双方当事人，广泛听取意见，了解各自诉求，并组织多场调解活动，缩小分歧，扩大共识，最终达成解决权属争议的调解协议，促成矛盾纠纷的快速解决，充分发挥了行政裁决在化解民事纠纷中的“分流阀”作用。

　　（二）在行政裁决的调解活动中，主要领导高度重视，亲自带队、全程参与、靠前指挥，对最终促成调解协议起到关键作用。主要领导亲自参加调解活动，及时回应当事人的关切、诉求，很大程度提高行政裁决当事人在调解过程中的积极性、灵活性。同时，充分考虑调解过程可能碰到的难点问题，比如此案中当事人对调解后办理不动产登记的担忧等，争取其他相关部门提前介入，及时找出解决办法，有利于提高裁决工作效率。

　　（三）由于土地权属争议涉及面广、专业性强、历史权属复杂，裁决工作人员需要熟悉国家土地法律法规、土地管理知识和具备丰富的实践经验。因此，聘请有丰富经验的第三方专家、顾问参与行政裁决活动，对调解过程中涉及的法律、政策问题，提供专业的分析研判和解决意见，可积极发挥第三方智库在行政裁决中的作用，提高行政裁决的专业化水平。

　　来源：兴国县人民政府网站