裁判要旨根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》（2009修正）第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函〔2007〕60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。

　　裁判文书

　　中华人民共和国最高人民法院

　　行 政 裁 定 书（2018）最高法行申6747号

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）忻城县马泗乡同古村民委新乐第一村民小组。

　　诉讼代表人蓝永生，组长。

　　再审申请人（一审原告、二审上诉人）忻城县马泗乡同古村民委新乐第二村民小组。

　　诉讼代表人樊卫东，组长。

　　上述两再审申请人的共同委托代理人梁光荣，广西铁义律师事务所律师。

　　上述两再审申请人的共同委托代理人陆善标，河池市法律事务中心法律工作者。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）忻城县人民政府。住所地：广西来宾市忻城县芝州一路*号。

　　法定代表人李朝晖，县长。

　　委托代理人莫宇，该府工作人员。

　　委托代理人韦联德，广西芝州律师事务所律师。

　　被申请人（一审被告、二审被上诉人）来宾市人民政府。住所地：广西来宾市人民路*号。

　　法定代理人雷某，市长。

　　委托代理人陈鲜荣、张祖初，该府工作人员。

　　一审第三人、二审被上诉人忻城县国有欧洞林场。

　　法定代表人蓝富，场长。

　　委托代理人韦李猛，副场长。

　　再审申请人忻城县马泗乡同古村民委新乐第一村民小组（以下简称新乐一组）、忻城县马泗乡同古村民委新乐第二村民小组（以下简称新乐二组）因诉被申请人忻城县人民政府、来宾市人民政府及忻城县国有欧洞林场（以下简称欧洞林场）土地行政裁决一案，不服广西壮族自治区高级人民法院于2017年12月8日作出的(2017)桂行终81号行政判决，向本院申请再审。本院于2018年8月9日立案，依法组成合议庭进行审查，并于2018年9月10日上午在本院第一巡回法庭第一法庭组织各方当事人进行询问，再审申请人新乐一组的诉讼代表人蓝永生，新乐二组的诉讼代表人樊卫东，被申请人忻城县人民政府的委托代理人莫宇、韦联德，被申请人来宾市人民政府的委托代理人陈鲜荣、张祖初，一审第三人、二审被上诉人欧洞林场的委托代理人韦李猛，均到庭参加询问。案件现已审查终结。2014年5月12日，新乐一组、新乐二组向忻城县人民政府提出确权申请。2016年1月13日，忻城县人民政府作出忻政裁字（2016）1号驳回确权申请裁定（以下简称1号驳回裁定），主要内容为：新乐一组、新乐二组与欧洞林场争议的林地位于忻城县马泗乡同古村新乐屯“三等山”一带，东以柳忻老公路及冲沟流水线为界，南以柳忻老公路及山脊线为界，西以山脊线为界，北以流水线为界。纠纷区域内种植有松树、桉树等，面积为585亩。该争议区域在欧洞林场国林03号《山界林权证》登记范围内，亦在1964年2月6日欧洞林场与欧洞、永合等两乡（现为欧洞村、永合村）生产队代表签订的《场界签订合同书》界线范围内。争议区域内没有新乐一组、新乐二组登记的林地。双方发生林地纠纷后，县、乡人民政府工作人员多次组织调解，均未果。忻城县人民政府认为：国家依法实行森林、林木和林地登记发证制度。依法登记的森林、林木和林地所有权、使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。新乐一组、新乐二组和欧洞林场争议的林地，已于1989年登记在欧洞林场国林03号《山界林权证》范围内，属已依法登记土地，理应受到法律保护，属欧洞林场所有。争议区域没有新乐一组、新乐二组登记的土地，亦没有其他证据证实欧洞林场登记的林地确有错误，故新乐一组、新乐二组要求对争议地进行确权，没有充分的事实和法律依据。基于上述认定，根据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条第一款之规定，裁定驳回新乐一组、新乐二组的林地权属确权申请。新乐一组、新乐二组不服1号驳回裁定，申请行政复议。2016年5月9日，来宾市人民政府作出来政复决字（2016）30号行政复议决定（以下简称30号复议决定），主要内容为：1958年，忻城县人民委员会决定成立欧洞林场，将东至欧洞养猪场，西至交椅屯，南至下塘屯，北至盘龙岭的土地划入欧洞林场范围。1964年2月6日，欧洞林场与欧洞、永和两乡的生产队签订《场界签订合同书》，就欧洞林场的界线形成一致意见。1988年，原柳州地区林业局召集各县（市）国营林场展开Ⅱ类调查，欧洞林场调查成果载明：“林业用地55408亩……非林业用地3032亩……集体用地3021亩……”1989年12月30日，忻城县人民政府为欧洞林场颁发国林03号《山界林权证》，欧洞林场登记的土地面积为36643.5亩。案涉争议地包含在《场界签订合同书》界线范围及国林03号《山界林权证》登记范围内。来宾市人民政府认为，1964年《场界签订合同书》中所称“丈量土地”未包括在国林03号《山界林权证》中，“丈量土地”所属范围仍由村民小组集体管理。欧洞林场土地来源清楚，管理事实明确，忻城县人民政府颁发国林03号《山界林权证》，符合法律规定，国林03号《山界林权证》合法有效。忻城县人民政府在处理本案纠纷的过程中依法受理，并告知当事人双方充分享有的权利和应当承担的义务，组织双方到现场勘查和调解，听取当事人双方的意见，在调解未能达成一致意见后，经集体讨论作出1号驳回裁定，处理案件程序合法。根据《中华人民共和国行政复议法》第十三条、第二十八条第一款第一项，《中华人民共和国行政复议法实施条例》第四十三条之规定，决定维持1号驳回裁定。新乐一组、新乐二组提起行政诉讼，请求撤销1号驳回裁定及30号复议决定，并判令忻城县人民政府重新作出具体行政行为。2016年5月26日，来宾市中级人民法院受理本案。来宾市中级人民法院（2016）桂13行初38号行政判决认为,新乐一组、新乐二组主张位于三等山一带的585亩林地应当确权给其所有，主要依据的是1964年2月6日《场界签订合同书》，该合同约定的是“丈量土地”归生产队，但本案争议的是林地而非丈量土地，新乐一组、新乐二组并未提供证据证明本案的争议林地属于或有部分是丈量土地，且该林地已于1989年登记在欧洞林场持有的国林03号《山界林权证》范围内，与新乐一组、新乐二组持有的1981年第711号《山界林权证》并无交叉重叠，又依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第三十六条第一款第一项之规定，国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证，国林03号《山界林权证》的证明效力优于1964年《场界签订合同书》。由于新乐一组、新乐二组未提供充分证据证明该部分林地的权属归属，故依据该条例第二十条申请确权时应当提供能够证明权属归属有关证明材料的规定，忻城县人民政府依法裁定驳回确权申请并无不当。如在驳回确权申请裁定生效后有新的证据主张其权属的，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条之规定，新乐一组、新乐二组还可以重新提出确权申请，不影响其继续行使申请政府确权的程序权利和实体权利。又依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十五条的规定，忻城县人民政府在处理本案纠纷时，先后组织人员进行实地调查，核实证据，听取各方当事人意见，组织新乐一组、新乐二组和欧洞林场面对面调解处理，林业部门集体讨论提出确权建议后人民政府集体讨论作出决定，在此过程中忻城县人民政府也应组织当事人当面互相亮证质证，以便于双方进一步明确权利义务，尽管存在该程序瑕疵，但未对最后结果产生实质影响，并无明显不当。来宾市人民政府经复议后，依法作出维持1号驳回裁定的复议决定是正确的。新乐一组、新乐二组未能提供充分的证据证明其主张，故对其请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回新乐一组、新乐二组的诉讼请求。新乐一组、新乐二组不服一审判决，提起上诉。广西壮族自治区高级人民法院二审庭审调查，新乐一组、新乐二组对一审判决查明的“争议林地已于1989年登记在欧洞林场国林03号《山界林权证》范围内”事实提出异议，认为发放山界林权证时两个小组不在场，调处阶段没有对山界林权证进行质证，争议林地并未登记在山界林权证范围内。该院认为，忻城县人民政府在调处过程中经现场踏界核实本案争议林地登记在国林03号《山界林权证》范围内。一审审理过程中，忻城县人民政府提交的2015年11月26日《马泗乡同古村新乐屯与欧洞林场林地纠纷勘验图》上，有新乐屯代表及欧洞林场代表签名确认争议林地范围，2015年11月30日忻城县林业局制作《马泗乡同古村新乐屯与欧洞林场林地纠纷权属界定图》显示，争议林地在国林03号《山界林权证》范围内，故新乐一组、新乐二组提出的上述异议不成立。

　　广西壮族自治区高级人民法院（2017）桂行终81号行政判决认为,依据《中华人民共和国森林法》第十七条及《中华人民共和国土地管理法》第十六条第一款、第二款的规定，新乐一组、新乐二组与欧洞林场之间林地所有权发生的争议，忻城县人民政府作为县级人民政府，具有对该争议作出处理的法定职权。依据《中华人民共和国行政复议法》第十三条第一款的规定，来宾市人民政府有权受理新乐一组、新乐二组提出的复议申请，作出涉案行政复议决定。新乐一组、新乐二组主张对争议的585亩林地享有权属的主要依据包括1964年2月6日《场界签订合同书》及其持有的711号《山界林权证》。该合同第1条约定“在林场范围内所有丈量土地仍归生产队所有，场方未经生产队同意不能在丈量土地上规划造林”，但新乐一组、新乐二组未能提交充分有效证据证明本案争议林地属于《场界签订合同书》中约定的“丈量土地”。调处过程中，经技术人员到现场踏界，确定争议林地已登记在欧洞林场持有的国林03号《山界林权证》范围内，而国林03号《山界林权证》与新乐一组、新乐二组持有的711号《山界林权证》并无交叉重叠。忻城县人民政府受理新乐一组、新乐二组的确权申请后，经审查，发现申请不符合受理条件，遂依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例》第二十三条的规定，作出1号驳回裁定，驳回新乐一组、新乐二组的确权申请，并无不当，并且申请人的确权申请被裁定驳回后，有新的证据主张其权属的，可以重新提出确权申请，新乐一组、新乐二组的合法权益并未受到实质影响。来宾市人民政府受理新乐一组、新乐二组的复议申请后，经复议后，依法维持1号驳回确权申请裁定亦是正确的。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决驳回上诉，维持一审判决。新乐一组、新乐二组申请再审称：原审认定事实不清，欧洞林场持有的国林03号《山界林权证》与申请人持有的711号《山界林权证》是否交叉重叠，无证据证实。1964年签订的《场界签订合同书》是意思自治的体现，没有违反法律强制性规定，一审认定山界林权证的效力优于该合同书错误。国林03号《山界林权证》颁发时没有得到包括申请人在内的村民代表实地踩界划分、双方签字认可，属单方颁证，应属无效。请求撤销一、二审判决，指令下级法院重审或依法提审。忻城县人民政府答辩称：1号驳回裁定认定事实清楚，证据确实充分，申请人请求确权的林地已经登记确权，所有权属欧洞林场，国林03号《山界林权证》颁证程序合法，且与申请人的711号《山界林权证》无交叉重叠。该府处理该案程序合法。请求驳回申请人的再审申请。来宾市人民政府答辩称：欧洞林场取得的国林03号《山界林权证》颁证程序合法，且与申请人的711号《山界林权证》无交叉重叠。原审认定事实清楚、程序合法、适用法律正确。请求驳回申请人的再审申请。欧洞林场陈述称：同意忻城县人民政府和来宾市人民政府的答辩意见，请求驳回申请人的再审申请。本院经审查认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第十一条第四款和《中华人民共和国土地管理法实施条例》第三条第四款的规定，确认林地的所有权或者使用权依照森林法的有关规定办理。《中华人民共和国森林法》第三条第二款规定，集体所有的森林、林木和林地，由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书，确认所有权或者使用权。根据《林木林地权属争议处理办法》第二条的规定，林木林地权属争议，是指因森林、林木、林地所有权或者使用权的归属而产生的争议。一般而言，在林木林地登记前，争议双方均没有林木林地的有效权属凭证，此时产生的有关林木林地有所有权和使用权的争议，当然属于林木林地权属争议。但是，林木林地已经登记发证，林木林地的所有权和使用权已经依法予以确认，一方当事人仍以存在权属争议为由向林权争议处理机构提出的申请是否属于林木林地权属争议，则应当根据不同的情况进行区分。参照国土资源部办公厅发布的国土资厅函（2007）60号《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况则可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。如果一方当事人认为另一方持有的林权证侵犯其林木林地权属，但又不属于前述两种特殊情形时，则其更为合理有效的救济途径应当是请求撤销对方林权证中侵犯其权利的部分，而非提出林木林地权属争议申请来寻求救济。本案中，争议双方均持有山界林权证，且经过忻城县人民政府在调处过程中核实，新乐一组、新乐二组持有711号《山界林权证》与欧洞林场持有的国林03号《山界林权证》，四至范围清楚且不存在交叉或重叠的情形，而争议地均在欧洞林场持有的国林03号《山界林权证》范围内。上述事实一、二审均已予以核实认可。新乐一组、新乐二组国林03号《山界林权证》与711号《山界林权证》存在交叉重叠，但并没有提交证据予以证实，该项主张缺乏事实根据，本院不予采信。忻城县人民政府经过现场勘验，调查核实，查明争议林地在欧洞林场的国林03号《山界林权证》范围内，依据《广西壮族自治区土地山林水利权属纠纷调解处理条例 》第二十三条的规定，作出1号驳回裁定，并无不当。来宾市人民政府作出的30号复议决定，程序符合法律规定，亦应予以维持。一、二审判决驳回新乐一组、新乐二组的诉讼请求，认定事实清楚，适用法律正确，本院予以支持。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条规定，县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书，是处理林权争议的依据。在处理林权争议案件过程中，生效林权证是处理林权争议的主要依据，只有当林权证存在重大且明显违法的情况下，权属争议处理机构才可以不采信该林权证，并根据其他有效证据对权属争议进行处理。登记发证行为本身就是基于政府公信力作出的行政行为，该行政行为一旦作出非因法定原因不能随意更改。若登记发证行为有误，也应依程序由行政机关依法纠错或由当事人通过申请复议、提起诉讼等方式寻求救济，不宜在权属争议处理引起的诉讼中直接否定该行为的效力。新乐一组、新乐二组虽主张国林03号《山界林权证》的取得违反法定程序，应属无效，但并未提交相应证据予以证实，其主张明显缺乏事实根据。而且新乐一组、新乐二组如对国林03号《山界林权证》有异议，也应当在符合法定条件的情况下，就该山界林权证的效力提出异议并循法定程序寻求救济，而非通过提出本案的权属争议及诉讼来主张权利。新乐一组、新乐二组还主张一审认定山界林权证的效力优于该合同书错误。本案中，一审已认定，1964年《场界签订合同书》中约定的是“丈量土地”归生产队所有，但新乐一组、新乐二组并未提供证据证明本案争议林地属于或有部分是“丈量土地”，二审对此观点亦予认可。也就是说，一、二审均对新乐一组、新乐二组以1964年《场界签订合同书》作为主张争议林地权属的依据不予认可，并不存在对1964年《场界签订合同书》与1989年国林03号《山界林权证》的证明效力进行比较的问题。新乐一组、新乐二组的该项主张，属于对一审裁判观点的误读，不能成立。

　　综上，新乐一组、新乐二组的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条第三、四项规定的情形。依照《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第一百一十六条第二款的规定，裁定如下：

　　驳回忻城县马泗乡同古村民委新乐第一村民小组、忻城县马泗乡同古村民委新乐第二村民小组的再审申请。

　　审 判 长：熊俊勇

　　审 判 员：龚　斌

　　审 判 员：刘艾涛

　　二〇一八年十二月十三日

　　法官助理：牛延佳

　　书 记 员：余逸纯

　　来源：最高人民法院

来源：农地法实务公众号