南通中院裁判：土地权属争议与土地承包经营权纠纷的界分

　　【裁判要旨】

　　1.土地权属争议与土地承包经营权纠纷的界分

　　土地权属争议是当事人之间因为土地所有权或使用权的权属不明确而发生的纠纷。当事人因用地界址不清产生争议，且未登记发证的，属于土地权属争议；当事人因土地界址不清产生争议，已经发证的，原则上不属于土地权属争议，当事人可以就发证的原因行为提起民事诉讼确认权利后，申请变更登记，但争议界址未包含在发证范围内的，仍属于土地权属争议。

　　土地承包经营纠纷是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。

　　2.乡镇人民政府对土地权属争议的处理职责

　　对于个人之间的土地权属争议，乡镇人民政府负有依法调查、处理并作出决定的法定职责。当事人通过12345热线等途径提出确权申请后，乡镇政府仅以调解未果、建议诉讼方式回应，未作出正式处理决定的，构成行政不作为。

　　【裁判文书】

　　江苏省南通市中级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2025）苏06行终549号

　　上诉人（原审原告）施某某。

　　被上诉人（原审被告）某镇政府。

　　被上诉人（原审被告）某市政府。

　　被上诉人（原审第三人）施乙。

　　上诉人施某某因诉被上诉人某镇政府、某市政府不履行法定职责及行政复议一案，不服江苏省南通经济技术开发区人民法院（2025）苏0691行初407号行政判决，向本院提起上诉。本院立案后依法组成合议庭，于2025年12月1日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。

　　一审法院经审理查明，施甲和施乙系南北邻居，两家均于2016年取得土地承包经营权证。因两家宅间自留地界限不明，施甲女儿施某某自2024年4月起多次向村委会和12345热线平台请求协调和确定界址，某镇政府多次在12345平台回复，镇村干部多次调解未果，建议通过法律途径解决。

　　施某某不服，于2024年11月16日通过互联网向某市政府提交行政复议申请，请求确认某镇政府不履职违法并对施某某申诉事项重新处理。某市政府于11月22日受理并决定适用普通程序审理本案。11月25日，某市政府通知某镇政府进行复议答复。12月6日，某镇政府作出复议答复。12月20日，某市政府向施某某作出听取意见通知书并寄交施某某。12月22日，施某某提交书面意见。2025年1月20日，某市政府作出延期通知，决定延长审查期限30日。2月18日，某市政府作出行政复议决定书，认为农村自留地属于农民集体所有，应当实行土地承包经营制度，农村自留地争议属于农村土地承包经营权纠纷，不属于由乡镇人民政府处理的事项，施某某要求某镇政府履行土地纠纷裁决职责，缺乏法律依据，遂驳回施某某的行政复议请求。同日，某市政府向施某某、某镇政府分别邮寄复议决定。

　　2025年4月6日，某镇人民调解委员会会同派出所等单位，就施甲和施乙两户宅间距离争议及因修进宅道路引起的财产和人员受伤费用、二轮承包土地的种植和收益等进行调解，双方达成书面调解协议如下：1.双方都自愿不再追究对方因修进宅路产生肢体冲突，导致的受伤和住院的医疗费用、保塌水泥桩和落水管砸坏的损失。各项费用均自行负责。2.根据法院判决施甲有权利做2.2米宽度的进宅路（原路基1.5米+可东拓0.7米），现在施甲家自愿往东移0.65米开始修路，老路基0.65米给施乙家种植，但不得建围墙和种植苗木、果树、高秆庄稼，施乙家同意施甲家根据原有自己东侧的保塌宽度往南延伸到埭路边修建进宅路，建路拓宽费用由施甲家负责并且补偿1000元给施乙家，施乙家原有水桥由施甲家建还，同时确保施乙家上水桥和进宅道路使用方便。3.施甲因历史原因一直给施乙种植的1.56亩承包地，到2027年二轮土地承包到期后或二轮土地延包开始时调整还施甲，施甲也不追究施乙该地块以前所得经营收入和政府补贴等所得收入。4.关于宅间距离双方保持原样（施乙宅后墙到界址为8米，施甲家为7米），各自界址范围内自行管护，但原有生活生产设施双方相互不得破坏。5.本纠纷一次性了结，双方不得反悔。6.当事人和好如初。一审庭审中，施某某、施乙均对调解协议内容表示认可，并愿意按照协议履行。

　　2025年2月24日，施某某提起行政诉讼，请求：1.撤销某市政府作出的复议决定；2.确认某镇政府拒绝履行法定职责的行为违法。

　　一审法院认为，《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。《中华人民共和国农村土地承包法》第五十五条规定，因土地承包经营发生纠纷的，双方当事人可以通过协商解决，也可以请求村民委员会、乡（镇）人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的，可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁，也可以直接向人民法院起诉。《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项进一步明确，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。国土资厅函[2007]60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》亦指出，土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。根据上述规定，农村土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十四条规定的由乡镇人民政府处理的事项。农村土地承包经营权纠纷与土地权属纠纷都会涉及到土地使用权的归属问题，两者区别的核心要点在于权利来源。凡是因集体土地承包而取得集体土地使用权，并在此基础上与其他集体土地承包人发生土地使用权纠纷的，属于土地承包经营权纠纷，不属于土地权属纠纷范畴。本案中，施甲户和施乙户系因承包地边界不清，发生土地使用权范围纠纷，双方争议的土地均已登记在各自土地承包经营权证中。因此，双方关于承包地边界争议属于土地承包经营权纠纷，不应作为土地权属争议案件处理。

　　施某某通过12345热线反映的问题均指向施甲户和施乙户宅间距划分问题，实质属于因承包地边界不清而引发的争议，不属于土地权属争议，自然不属于某镇政府履行土地纠纷裁决职责范围。某市政府在复议过程中，依照《中华人民共和国行政复议法》的规定在法定期限内履行了受理、通知答复、听取意见、审查、作出决定、送达等法定程序，某市政府经审查作出驳回施某某复议请求的复议决定，复议结论正确，复议程序合法。

　　据此，一审法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条之规定，判决驳回施某某的诉讼请求。

　　施某某提起上诉称，2016年核发的土地承包经营权证中，界址表述模糊且坐标记载错误，足以证明原确权行为存在不明确及错误情形。根据相关规定，对于承包地界址不明确或确权登记错误的，乡（镇）人民政府负有依法履职、进行调查处理并纠正的法定职责。行政机关的法定职责具有不可处分性，即便当事人就非核心争议达成协商，也不能掩盖行政机关拒绝履职、履职错误的违法本质。复议机关及一审法院将本案错误认定为“承包经营权纠纷”并排除政府履职范畴，认定事实及适用法律错误。界址问题是权属认定的核心，应适用政府先行处理的法定前置程序。请求：1.撤销一审判决；2.撤销复议决定；3.改判确认某镇政府对施某某承包地合同界址错误、不清问题未履行法定职责的行为违法。

　　被上诉人某镇政府辩称，1.施某某通过12345热线反映的施甲户和施乙户宅间距划分问题，不属于土地权属争议，并非某镇政府履行土地纠纷裁决的职责范围。双方争议的土地均已登记在各自土地承包经营权证中，根据国土资厅函[2007]60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议，不属于土地管理法第十四条规定的应由乡镇人民政府处理的事项。2.施某某起诉要求处理的争议和矛盾已通过调解实质性解决，无继续诉讼的必要。某镇政府为积极化解矛盾，在2025年4月6日通过某镇人民调解委员会就两户宅间距离争议及其他矛盾再次进行调解，最终达成书面调解协议，本案所涉争议已经实质性解决。请求驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人某市政府辩称，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国农村土地承包法》《土地权属争议调查处理办法》等相关规定，农村自留地争议应属于农村土地承包经营权纠纷，不属于土地管理法第十四条规定的由乡镇人民政府处理的事项。施某某要求某镇政府履行土地纠纷裁决的职责，缺乏法律依据。某市政府根据《中华人民共和国行政复议法》第六十九条之规定，作出驳回施某某的行政复议请求的复议决定，于法有据，程序合法。请求驳回上诉，维持原判。

　　被上诉人施乙辩称，施乙建房在先，施乙户和施甲户之间的界限一直是明确的，一审判决并无不当。请求驳回上诉，维持原判。

　　本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。

　　本院在二审审理中依职权调取了施乙及施甲户农村土地承包经营权证所附承包地块示意图的卫星影像资料，其中证载的“施乙宅方”0.06亩土地位于施乙户宅后，长为11.91米，宽为3.27米；证载的“施甲宅方”0.19亩位于施甲户宅后。案涉两户存在权属争议的土地未在土地承包经营权证中载明。

　　本院认为，根据各方当事人的诉辩意见，结合行政行为合法性审查的需要，本案二审的争议焦点在于，对于施某某提出的履职申请，某镇政府有无依法履行相应的法定职责。对此，需要从两个层面予以分析：一是本案是否属于土地权属争议；二是如果属于土地权属争议，某镇政府是否履行了法定职责。

　　一、关于本案是否属于土地权属争议的问题

　　《土地权属争议调查处理办法》第十四条第四项规定，农村土地承包经营权争议案件不作为土地权属争议案件处理。实践中，农村土地承包经营权纠纷在形式上可能表现为对土地的权属或界限产生争议。因此，对于当事人提出的要求确定土地界址的申请，评判行政机关是否依法履行了法定职责，首先应当依法对争议类型予以辨明。

　　一方面，关于土地权属争议的界定。《土地权属争议调查处理办法》第二条规定，本办法所称土地权属争议，是指土地所有权或使用权归属争议。国土资厅函[2007]60号《国土资源部办公厅关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》规定，土地权属争议是指土地登记前，土地权利利害关系人因土地所有权和使用权的归属而发生的争议。土地登记发证后已经明确了土地的所有权和使用权，土地登记发证后提出的争议不属于土地权属争议。上述规定表明，土地权属争议是当事人之间因为土地所有权或使用权的权属不明确而发生的纠纷。判断是否属于土地权属争议，需要以“土地权属是否明确”作为核心标准。

　　另一方面，关于土地承包经营权纠纷的界定。根据《中华人民共和国农村土地承包经营纠纷调解仲裁法》第二条第二款之规定，农村土地承包经营纠纷包括：（一）因订立、履行、变更、解除和终止农村土地承包合同发生的纠纷；（二）因农村土地承包经营权转包、出租、互换、转让、入股等流转发生的纠纷；（三）因收回、调整承包地发生的纠纷；（四）因确认农村土地承包经营权发生的纠纷；（五）因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷；（六）法律、法规规定的其他农村土地承包经营纠纷。上述规定表明，土地承包经营纠纷是指当事人之间因承包土地的使用、收益、流转、调整、收回及承包合同的履行等事项发生的争议。结合到本案所涉争议事项，存在与上述第五项规定的“因侵害农村土地承包经营权发生的纠纷”相混淆的可能。一般而言，土地登记发证是确立、公示和保护土地物权的法定程序，经依法登记的土地权利受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。当事人如果认为他人占用自己已依法登记确权的土地的，则属于侵害农村土地承包经营权纠纷，该争议本质上不属于权属不明的情形，而是对已经明确了权属的土地在实际使用中产生的纠纷。

　　就本案而言，从查明的事实来看，施甲和施乙户均于2016年取得土地承包经营权证，权证中载明的“施乙宅方”0.06亩土地位于施乙户宅后，证载的“施甲宅方”0.19亩位于施甲户宅后。由此可见，对于施乙宅后、施甲宅前的土地，仅有施乙户的权证中确定了部分权属，两户宅间存在争议的土地并未被登记在土地承包经营权证中，该争议显然属于土地权属争议，而不属于土地承包经营权纠纷。因此，某市政府未审查争议地块有无登记确权，径行认为农村自留地争议属于农村土地承包经营权纠纷，据此认定施某某提出要求确定土地界址的申请不属于某镇政府的处理事项，缺乏事实和法律依据，本院不予认可。

　　二、关于某镇政府是否履行了法定职责的问题

　　《中华人民共和国土地管理法》第十四条第一、二款规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或县级以上人民政府处理。《土地权属争议调查处理办法》第三条规定，调查处理土地权属争议，应当以法律、法规和土地管理规章为依据。从实际出发，尊重历史，面对现实。上述规定表明，对于个人之间的土地权属争议，乡级人民政府依法负有处理职责。当事人向乡级人民政府提出要求确定土地界址的请求后，乡级人民政府应当依法履行职责，并作出相应处理决定。本案中，施某某自2024年4月起多次向村委会和12345热线平台请求协调和确定案涉争议土地的权属界址，某镇政府知悉了施某某的诉求，后多次在12345平台回复镇村干部多次调解未果，建议通过法律途径解决。对于施某某要求确定界址的申请和诉求，某镇政府并未作出相应的处理决定，属于未依法履行法定职责。

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第三项规定，被告不履行或者拖延履行法定职责，判决履行没有意义的，人民法院判决确认违法。就本案而言，2025年4月6日，某镇人民调解委员会会同派出所等单位，就施甲和施乙两户宅间距离争议进行了调解，并促成双方达成调解协议。在二审庭审中，施某某亦表示不需要镇政府重新确认界限，故判决某镇政府履行职责已无实际意义，应确认某镇政府未履行法定职责的行为违法。

　　综上，某市政府作出的复议决定将案涉争议认定为农村土地承包经营权纠纷，并认为某镇政府不负有处理职责，适用法律不当，应予撤销。一审判决驳回施某某的诉讼请求，适用法律不当，亦应撤销。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项、第三款，第七十条第一款第二项、第七十九条、第七十四条第二款第三项之规定，判决如下：

　　一、撤销南通经济技术开发区人民法院于2025年8月22日作出的（2025）苏0691行初407号行政判决；

　　二、撤销某市政府作出的行政复议决定书；

　　三、确认某镇政府未履行法定职责的行为违法。

　　一、二审案件受理费各50元，由被上诉人某镇政府、某市政府负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长   刘海燕

　　审判员   郁  娟

　　审判员   张娟娟

　　二○二五年十二月十五日

　　书记员   丁雯雯

　　来源：行政法实务