市政府向市财政局批复“同意给予购房人奖励”，购房人要求市政府履行承诺，法院这样说

　　裁判要旨:

　　行政允诺是行政机关基于行政管理的需要，向行政管理服务的对象，即行政相对人作出的承诺给予一定利益的行政行为。是否构成行政允诺，需要考察行政机关作出的、与行政相对人有关的意思表示是否基于行政管理的需要而向行政相对人或社会公众作出，抑或是基于上下级行政机关之间内部监督管理需要而做出，前者属于行政允诺，后者属于内部行政监督管理，不发生外部效力、不构成行政允诺。

　　上诉人主张，某市政府作出的批复系行政允诺，经查，从批复的内容看，首先，批复的行文对象是某市财政局、住建局，而非向不特定的购房人或社会公众作出的意思表示；其次，批复明确载明“市财政局、市住建局：报来的《某市住房和城乡建设局某市财政局关于支持“2020黔南州暨某市第二十届房地产交易会”及助推房地产发展给予购房人奖励的请示》（住建呈〔2020〕264号)收悉，经研究，现批复如下：……”，因此，批复是某市政府作为上级政府对其所属部门的内部请示事项的行政审批意见，并非向社会公众的承诺，因此，批复所反映的法律关系的本质是行政机关内部监督管理法律关系。同时，结合某市政府一审提交的该市住建局作出的《关于办理某市第二十届房地产交易会购房奖励有关事宜的通知》，应当认定某政府作出的案涉批复并未直接外化，行政相对人不能基于行政机关内部监督管理的事项与己有关而主张自己与作出批复的行政机关之间形成某种行政法律关系。因此，虽某市政府批复同意的事项与上诉人有关，但批复仅系行政机关内部监督管理的结果，并非某市政府以批复为载体向社会公众作出的意思表示，不构成行政允诺。

　　贵州省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2026）黔行终394号

　　上诉人（原审原告）杨某，女，汉族，1985年10月18日出生，住贵州省某市某区。

　　上诉人（原审原告）易某，男，汉族，1986年11月4日出生，住贵州省某市某区。

　　被上诉人（原审被告）某市人民政府，住所地贵州省某市。

　　原审第三人某甲公司，住所地贵州省黔南布依族苗族自治州。

　　法定代表人屈某，该公司执行董事兼总经理。

　　上诉人杨某、易某因与被上诉人某市人民政府（以下简称某市政府）及原审第三人某公司行政允诺一案，不服贵州省黔南布依族苗族自治州中级人民法院（2025）黔27行初202号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭对本案进行了审理，现已审理终结。

　　杨某、易某一审请求：1.判令某市政府履行允诺,给予杨某、易某奖励1599.36元；2.本案诉讼费由被告某市政府承担。

　　一审法院审理查明，2020年9月30日，某市政府对该市财政局、住房和城乡建设局作出《关于支持2020黔南州暨某市第二十届房地产交易会助推房地产发展给予购房人奖励有关事宜的批复》(府函〔2020〕286号），载明：报请的《某市住房和城乡建设局某市财政局关于支持“2020黔南州暨某市第二十届房地产交易会”及助推房地产发展给予购房人奖励的请示》（住建呈〔2020〕264号），现批复如下：一、奖励对象及时间。房交会举办期间及延长期内（30天)，所有进行实质性购房的新增购房人（签订购房合同，并网签备案的)。二、奖励资金来源。房地产交易所征收的契税某市财政留存部分作为支持和助推奖励金。三、奖励标准。购房人缴纳契税的地方留存部分（40.8%）的80%为奖励资金，并以此为基数计算购房人的奖励金。四、奖励有效时间。除举办房交会7天外，相应延长时间，故从房交会起日计30天内，即从房交会开始日上午8点开始，至第30天的下午6点止。五、奖励条件。奖励对象必须履行契税完税手续，采取“先缴后奖”原则。六、奖励办理流程。（一）购房人在房交会开始日后30天内实质性购房的,必须在2020年11月30日前主动到税务机关（行政服务大厅）申报缴纳所购房的契税；（二）将购房合同和某甲中心开具网签证明统一报所购房源的房地产公司审查后，由房地产公司按批次集中向某中心（市住房和城乡建设局内）申请购房人的购房奖励。（三)某中心收到并审查后，按批次向某市财政局申请购房奖励资金。（四）某中心收到市财政核拨的购房奖励资金后,再核拨到相关房地产公司进行兑现。（五)房地产公司在30天内将兑现情况反馈某中心。

　　2020年10月30日，某市住房和城乡建设局印发《关于办理某市第二十届房地产交易会购房奖励有关事宜的通知》（住建通〔2020〕111号)，载明：“各参会房开企业：根据《某市人民政府关于支持2020黔南州暨某市第二十届房地产交易会助推房地产发展给予购房人奖励有关事宜的批复》，现将本次办理购房奖励有关事宜通知如下，请认真组织实施。一、奖励对象及时间。1.奖励对象为购买参加‘2020年黔南州暨某市第二十届房交会’的房开企业所开发的项目。2.10月1日至10月30日房交会举办期间及延长期所有进行实质性购房的购房人，签订商品房买卖合同，并按合同约定方式交付购房款的。3.在2020年11月30日前完成合同备案手续的。二、奖励标准。购房人缴纳契税的地方留存部分（40.8%）的80%为奖励资金，并以此为基数计算购房人的奖励金。三、奖励条件。1.奖励对象必须履行契税完税手续，采取‘先缴后奖’原则。2.2020年11月30日前因买卖双方原因导致不能备案，享受不了相应奖励的损失由买卖双方自行承担。四、奖励办理流程。（一）符合并享受本届房交会奖励政策的购房人，必须在2020年11月30日前主动到税务机关(行政服务大厅)申报缴纳所购房的契税；（二)房开企业于12月15日前对所签订的购房合同进行统计并确定，同时向某中心核对购房合同备案情况，并出具备案审查证明。将明确最终享受奖励的名册报某中心审查，审查后确认最终享受名单。不在名单范围内的购房户将不能享受相应的购房奖励。（三)购房人写出奖励申请，持缴纳所购房的契税凭证向房开企业申请奖励。（四）房开企业接到购房人申请，对照最终享受名单进行审查，审查无误后，由房开企业在5个工作日内先行垫付奖励款项。（五）房开企业所有购房户（或按批次）的奖励款项垫付完成后，统一再向某市财政局申请奖励款项。五、其他。该文件为重新修正文件，我局2020年10月23日的住建通〔2020〕108号文件作废，已（以）此件为准。”

　　另查明,第三人某公司系参加案涉房地产交易会的房开企业。2020年10月29日，二原告作为买受人与第三人某公司签订《商品房买卖合同》，约定二原告购买第三人某公司开发的位于某市的商品住房一套，建筑面积为99.48平方米。二原告支付相应购房款并于2020年11月19日到税务机关申报缴纳所购房的契税4900元。现二原告认为其符合案涉286号批复的奖励条件，可获契税奖励1599.36元（4900元×40.8%×80%)，但某市政府未履行批复中的允诺支付奖励1599.36元，遂提起本案诉讼，诉如前述。

　　一审认为，行政允诺是指行政主体为实现特定的行政管理目的,向行政相对人公开作出的当行政相对人作出一定的行为即给予其利益回报的意思表示行为。本案中，案涉286号批复形式上系某市政府针对该市财政局、住房和城乡建设局的请示作出的内部批复文件，并非针对不特定购房人，亦未通过公开途径向社会发布或直接向二原告作出。案涉286号批复内容虽涉及对购房人给予奖励,但性质上属于某市政府对下属部门工作的内部安排，而非向不特定购房人作出的单方允诺，并未将购房人作为直接通知或承诺的相对人,亦未规定由某市政府直接向购房人支付奖励款项。后某市住房和城乡建设局根据案涉286号批复作出111号通知，进一步细化了奖励办理的具体条件、办理流程及兑现方式，该通知系对案涉286号批复内容的具体细化，也未设定某市政府与二原告之间的直接权利义务关系。故，案涉286号批复不构成某市政府对二原告的行政允诺。综上，一审认为二原告要求某市政府支付奖励款的主张缺乏事实及法律依据，遂判决：驳回杨某、易某的诉讼请求。

　　杨某、易某不服，向本院提起上诉，请求：1.撤销一审判决；2.支持其一审全部诉讼请求；3.本案诉讼费用由某政府承担。事实与理由：行政允诺系政府作出的单方意思表示，其是否作出、如何作出、用何种形式作出均由其自行决定，只要相关意思表示到达相对人且相对人已经依约履行后，政府即应兑现承诺，允诺的形式不应成为其逃避责任的理由。本案中，上诉人并非针对批复起诉，批复证明某市政府对于在房交会期间签约并在11月30日主动到税务机关缴纳契税的购房人予以相应奖励，作出过相关的行政允诺。某市住建局作出111号文件细化了奖励办理的具体条件，进一步证实允诺真实存在。细化规定要求某公司作为行政居间人先行向购房人垫付该款项，但某公司拒绝履行垫付款义务。某公司并未作出奖励承诺，奖励资金也非来源于某公司，行政允诺的奖励资金来源是某市政府留存资金，房开无法定垫付义务，上诉人无权向房开主张权利，故在房开拒绝履行垫付义务的情况下，应由某市政府直接履行该行政允诺。

　　被上诉人某市政府在法定期限内未提交书面答辩意见。

　　原审第三人某公司二审陈述称，某市政府行政允诺给予购房人奖励，应由某市政府履行其承诺，兑现给上诉人，而不是由第三人进行垫付。

　　本院二审对一审法院查明的案件事实予以确认。

　　本院审理认为，本案的核心问题在于某市政府的批复是否构成行政允诺。

　　本院认为，行政允诺是行政机关基于行政管理的需要，向行政管理服务的对象，即行政相对人作出的承诺给予一定利益的行政行为。是否构成行政允诺，需要考察行政机关作出的、与行政相对人有关的意思表示是否基于行政管理的需要而向行政相对人或社会公众作出，抑或是基于上下级行政机关之间内部监督管理需要而做出，前者属于行政允诺，后者属于内部行政监督管理，不发生外部效力、不构成行政允诺。本案中，上诉人主张，某市政府作出的批复系行政允诺，经查，从批复的内容看，首先，批复的行文对象是某市财政局、住建局，而非向不特定的购房人或社会公众作出的意思表示；其次，批复明确载明“市财政局、市住建局：报来的《某市住房和城乡建设局某市财政局关于支持“2020黔南州暨某市第二十届房地产交易会”及助推房地产发展给予购房人奖励的请示》（住建呈〔2020〕264号)收悉，经研究，现批复如下：……”，因此，批复是某市政府作为上级政府对其所属部门的内部请示事项的行政审批意见，并非向社会公众的承诺，因此，批复所反映的法律关系的本质是行政机关内部监督管理法律关系。同时，结合某市政府一审提交的该市住建局作出的《关于办理某市第二十届房地产交易会购房奖励有关事宜的通知》，应当认定某政府作出的案涉批复并未直接外化，行政相对人不能基于行政机关内部监督管理的事项与己有关而主张自己与作出批复的行政机关之间形成某种行政法律关系。因此，虽某市政府批复同意的事项与上诉人有关，但批复仅系行政机关内部监督管理的结果，并非某市政府以批复为载体向社会公众作出的意思表示，不构成行政允诺。原审判决认定上诉人所提请求缺乏事实和法律依据并据此驳回上诉人的请求，并无不当。

　　综上，一审认定事实清楚，适用法律正确，杨某、易某的上诉请求不能成立，本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条、第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：

　　驳回上诉，维持原判。

　　二审案件受理费50元，由上诉人杨某、易某承担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长　冉　飞

　　审判员　李　彪

　　审判员　柏龙金

　　二〇二六年六月十八日

　　法官助理陈琪

　　书记员卢志杰

　　来源：行政法判例