李媛辉：林地确权行政案件复议前置分析

　　作者：李媛辉（北京林业大学人文社会科学学院 讲师 主要研究方向：林业行政法）

　　来源：《北京林业大学学报（社会科学版）》第7卷第2期　2008年6月

　　摘要：从当前形势看，迫切需要区分林地确权行政案件中复议前置的情形。鉴于此，必须正确认识《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款和法释［2003］5号批复的内容，其中颇具争议的“确认具体行政行为”应理解为行政确认和行政裁决，“已经依法取得”应理解为公民、法人或者其他组织主观上认为“已经依法取得”权属即可，“法律另有规定的除外”应理解为包括《中华人民共和国森林法》等法律的规定。因此，由行政机关依当事人申请直接确权的行为属于复议前置；因发生争议由行政机关处理而发生的确权行为，仍应按《森林法》第17条的规定，由当事人选择行政复议或者行政诉讼。

　　关键词：林地确权；复议前置；行政确认；行政裁决

　　如下两个案例促使笔者关注和研究这个问题。

　　案例1陈某与代某因发生林地使用权纠纷，陈某以代某侵权为由，向人民法院提起民事诉讼。在诉讼中，法院经审理认为当事人双方争议的林地权属不明确，应由行政机关先行确权，遂裁定中止审理。陈某向当地人民政府提出申请，请求确认争议林地的使用权权属。当地人民政府经审查后作出处理决定，撤销代某的林权证。代某不服，向人民法院提起行政诉讼。

　　案例2魏某与宗某系同一村寨林地相邻的两户农民。两家关于林地使用权已有多年纷争。他们曾在当地乡政府的主持下立过协议。但魏某砍伐树木，两家矛盾再次激发。乡政府多次协调不成，宗某天天上县政府上访。该县政府直接出面协调，最后做出“关于魏家与宗家林地使用权的处理决定”。魏某与宗某收到县人民政府的“决定”后，均表示不服，便向当地人民法院提起行政诉讼。

　　这两个案例十分相似，第一，都是林地使用权纠纷；第二，纠纷都经过当地人民政府的处理；第三，当事人对人民政府的处理决定不服，都向人民法院提起了行政诉讼。至于最后实体处理的结果如何，不是本文探讨的范围，本文主要针对《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款在林地确权行政案件中的适用展开研究。《行政复议法》第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”在审判实践中，围绕着这一条文的字面意思有不同的理解，也就是说，相对人对行政机关作出的有关林地使用权的处理决定不服而引发的行政诉讼案件，哪些应适用复议前置程序。为此，最高人民法院于2003年作出《关于适用〈行政复议法〉第30条第1款有关问题的批复》（法释［2003］5号），“根据《行政复议法》第30条第1款的规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的自然资源所有权或者使用权的，经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼，但法律另有规定的除外；对涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为提起行政诉讼的，不适用《行政复议法》第30条第1款规定。”法释［2003］5号批复的目的是为了廓清《行政复议法》第30条第1款的适用范围，解决《行政复议法》实施以来困扰行政审判工作的一个重大问题，但《行政复议法》第30条第1款和法释［2003］5号批复在具体适用中，人们对有关问题的认识仍然存在分歧，争议的焦点集中在对“确认……具体行政行为”、“已经依法取得”和“法律另有规定的除外”的理解与适用上，认识上的差异将直接导致案例1与案例2是否必须经过复议程序才能向法院提起行政诉讼。

　　一、关于“确认具体行政行为”的理解与适用

　　第一种意见认为，法释［2003］5号批复中的“确认……具体行政行为”是行政确认，不包括行政裁决。理由是法释［2003］5号批复将《行政复议法》第30条第1款的具体行政行为限定为确认具体行政行为，就是指行政确认［1］。

　　第二种意见认为，法释［2003］5号批复中的“确认……具体行政行为”是行政裁决，不包括行政确认。理由是依据《最高人民法院行政审判庭关于行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认行政行为问题的答复》（［2005］行他字第4号），“最高人民法院法释［2003］5号批复中的‘确认’，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。”［2005］行他字第4号答复将确认解释为对权属争议的确权决定，即行政裁决。

　　笔者认为，法释［2003］5号批复中的“确认……具体行政行为”，既包括行政确认也包括行政裁决，理由如下：

　　1）应从《行政复议法》第30条第1款与第6条第（4）项的对应关系来理解“确认具体行政行为”。对《行政复议法》第30条第1款的理解不能孤立地进行，而必须从其与相关规定的联系中加以理解，特别是与第6条第（4）项的联系。《行政复议法》第6条第（4）项将“行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的决定”纳入复议范围，而行政复议法第30条又是对此类事项的复议问题的专门规定，也即两者之间具有对应关系。在我国，自然资源依法属于国家或者集体所有，各级人民政府及其相关的职能部门依法行使对自然资源的管理权，公民、法人或者其他组织经依法批准获得的自然资源的所有权或者使用权受法律保护，如与他人发生权属争议，则由法定的行政机关依法作出处理决定。任何一方当事人如不服行政处理决定，可以通过法定程序解决争议。全国高等学校法学专业核心课程教材《行政法与行政诉讼法》将行政复议法第6条第（4）项解释为行政确权行为［2］。行政确权是指公民、法人或者其他组织之间因土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权发生争议，由行政机关依法处理，确定权属归谁所有的一种行政行为。笔者认为，这里的行政确权既包括颁发、变更或者撤销林地所有权或使用权证书的行政确认行为，也包括行政机关对林地权属纠纷进行审查并作出裁判的行政裁决行为。教材之所以没有将“确认……具体行政行为”等同于行政确认，而用行政确权指代“确认……具体行政行为”，是因为该项的立法本意既包括行政确认，也包括行政裁决。

　　2）应将“确认”作扩大化解释来理解“确认具体行政行为”。有的学者认为《行政复议法》第6条第（4）项规定了行政确认案件的复议范围，但马上笔锋一转，“需要说明的是，这类行为实际上涉及到两种不同性质的具体行政行为，一种是行政确认行为，如划拨、出让土地或收回划拨、出让土地，确认宅基地，对农村集体土地的登记造册、核发证书，对集体土地用于非农业建设用地使用权的确认，等等；另一种是行政裁决行为，如对土地、森林、水面等自然资源的权属问题发生争议时所作出的裁决决定。当事人对这两种行为不服的，都可以向复议机关申请复议。”［3］笔者认为，理论上对行政行为作分类的时候，是将行政确认与行政裁决划分为两种不同的行为，立法时既然用了确认这个词，不排除人们会认为“确认……具体行政行为”就是指行政确认［4］，上述第一种意见就是这样理解的，但如果作这种理解，难免曲解了立法本意，其实颁发林地证书的确认行为及裁断林地权属的裁决行为，都是对纠纷的处理，都属于行政机关对林地权属的确认行为。

　　3）应从正确分析［2005］行他字第4号答复的角度来理解“确认具体行政行为”。［2005］行他字第4号答复可以分为3个部分，第一，确认等同于确权决定；第二，土地的初始登记是行政许可，不是行政确认；第三，颁发土地使用权证书的行为无需复议前置。笔者将对其每个部分进行分析。关于第一部分，既然确认等同于确权决定，从前述1和2的阐述可以推理，当然包括具体行政行为中的行政确认和行政裁决。关于第二部分，如果按照第二种意见，将“确认行政行为”理解为行政裁决，将行政确认从复议前置的范围中直接排除出去，就没有必要说明土地的初始登记是行政许可［5］（国务院法制办就行政许可法有关问题解答（二）就“国有土地使用权登记、农村宅基证颁发是不是行政许可？”做出了明确答复：“国有土地使用权登记、农村宅基证颁发行为，是产权登记，不是行政许可。”），不是行政确认。我们可以反推是不是隐含了这层意思：行政确认仍属于复议前置的事项，但土地的初始登记是行政许可，不是行政确认，因此，顺理成章就得出第三部分的结论，颁发土地使用权证书的行为无需复议前置。

　　基于上述分析，案例1是行政确认，案例2是行政裁决，均属于“确认行政行为”的情形。

　　二、关于“已经依法取得”的理解与适用

　　第一种意见认为，《行政复议法》第30条第1款和法释［2003］5号批复中的“已经依法取得”应以当事人已经取得自然资源的所有权或者使用权法律证书为标准［6］。理由是：首先，行政复议法第30条明确规定是“已经依法取得……所有权或者使用权”，而根据我国相关民事法律的规定，自然资源所有权或者使用权的取得实行的是登记主义，即只有依法办理登记手续，取得权利证书，才从法律上取得了该项自然资源的权利；其次，从我国《行政诉讼法》和《行政复议法》的立法精神看，复议前置是例外，直接起诉是原则，对第30条规定作扩大理解不符合法律的基本精神［7］。

　　第二种意见认为，《行政复议法》第30条第1款和法释［2003］5号批复中的“已经依法取得”应理解为公民、法人或其他组织认为“已经依法取得”土地林地权属即可，而不应单纯地理解为公民、法人或其他组织已经依法取得行政机关颁发的土地林地所有权或使用权权属法律证书，行政机关侵犯该项“已经依法取得”的权利时，复议才是诉讼的前置条款，至于公民、法人或其他组织是否实际“已经依法取得”土地林地所有权或使用权权属，则属于实体审理中需要确认的问题［8］。

　　笔者原则上同意第二种意见，但第二种意见没有阐述理由，笔者试总结如下：

　　1）应结合《中华人民共和国森林法》等法律来理解“已经依法取得”。复议前置的基本原则是更好地维护公民、法人和其他组织的合法权益，而不能成为行政机关钳制行政相对人提起行政诉讼的手段。《行政复议法》第30条第1款属于典型的，甚至有可能是绝无仅有的有关复议前置的现行规定，其关键词为“应当先”、“对行政复议决定不服的”［3］。按第一种意见，认定“已经依法取得”，严格以当事人持有自然资源所有权或使用权证书为标准，如果没有办理所有权证或使用权证，不能认定为“依法取得”。以此为判断标准，这类复议前置案件的范围将非常小，仅包括不服收回、撤销或者变更所有权或者使用权证的行政案件，不包括确定自然资源权属的行政案件。这种限制似乎扩大了当事人的诉权，其实不符合立法本意。我们不能孤立地看待每一个法律条文，而必须找出它与其他相关规定的联系。根据《土地管理法》、《森林法》等法律，确定自然资源所有权或者使用权一般是政府或者行政主管部门的专属职权，对自然资源的权属争议往往情况比较复杂、争议时间较长，解决此类争议的专业性、政策性也较强。由行政机关先行复议，有利于调动行政机关履行职责的积极性；有利于解决矛盾，平息纠纷；有利于减少当事人的诉累，提高行政工作效率，节省审判资源。

　　2）应结合第30条第1款中的“认为”来理解“已经依法取得”。《行政复议法》第30条第1款中的“认为”应当包括两项内容：一项是认为具体行政行为违法，另一项是认为自己已经依法取得了土地等自然资源的所有权或者使用权，而不是以已经取得了完备的土地等自然资源的所有权或者使用权的手续为前提条件。相对人认为自己“已经依法取得”了自然资源所有权或者使用权的情况比较复杂，应包括两种情况：一是持有自然资源所有权或使用权证；二是有些虽未取得有关证件，但已实际使用多年，他人也无异议，如集体所有的土地，通过继承取得的土地使用权等，有些存在争议虽经有关部门解决多次仍无结果，争议当事人或多或少都有一定的证据或者理由认为依法应当由自己所有或者使用，法院也一时无法判定，因此当事人提起诉讼的都应先经过复议。这类案件不仅包括前述第一种意见所涉及的案件，也包括不服确权决定的案件。

　　3）应结合法释［2003］5号批复的排除范围来理解“已经依法取得”。如果按照上述第二种意见，那么行政复议是不是将成为所有因自然资源所有权、使用权引起争议的行政诉讼案件的必备前置程序呢？因为，凡是当事人申请复议或提起诉讼，其主观上必定认为自己所享有的自然资源的所有权或使用权是依法取得的，而不是非法取得。这将使作为原告的公民、法人或者其他组织无一例外地要先申请行政复议，然后才能向人民法院起诉。其实，大可不必有这种担心，最高人民法院已经通过法释［2003］5号批复采取限缩解释的方式，既从积极的方面将此类具体行政行为界定为行政确权行为，又从消极的方面将涉及自然资源所有权或者使用权的行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为从其适用范围中排除出去［9］。也就是说，“已经依法取得”仅限于行政确认和行政裁决情形之下，不包括行政处罚、行政强制措施等其他具体行政行为。

　　基于上述分析，案例1和案例2均符合当事人认为行政机关确认林地使用权的具体行政行为，侵犯其已经依法取得的林地使用权的情形。

　　三、关于“法律另有规定的除外”的理解与适用

　　第一种意见认为，“法律另有规定的除外”是指根据后法优于前法的原则，在《行政复议法》颁布之前有关法律规定对这类案件设定的复议为选择程序的，当《行政复议法》施行以后，均应以复议为前置条件；《行政复议法》颁布以后，法律倘若规定复议为选择程序的，应当执行后颁布的法律的有关规定［10，11］。

　　第二种意见认为，批复中的“法律另有规定”，应指如《行政复议法》第30条第2款规定及其他法律关于复议终局裁决的法律规定。对同一具体行政行为是否复议前置的问题，应当适用《行政复议法》，且《行政复议法》相对其他的法律，对行政复议事项的规定属于特别法，应适用特别法优于普通法，特别条款优于普通条款的原则。综上所述，当事人认为行政机关对土地等自然资源确认所有权或使用权决定不服的应适用第30条第1款的规定，应先行申请行政复议。

　　笔者认为，法释［2003］5号批复中的但书“法律另有规定的除外”是在“后法优于前法”、“特别法优于一般法”等法律效力原则基础上的例外规定，是指关于林地等自然资源的确权纠纷，如果其他法律没有规定，就依据《行政复议法》第30条第1款应当复议前置，如果其他法律有不同规定，就以其他法律为依据。理由如下：

　　1）从解决法律冲突的角度来理解“法律另有规定的除外”。笔者认为，最高人民法院此处但书的目的是为了尊重其他法律的不同规定，尽可能限制复议前置的范围。《森林法》第17条第3款规定“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起1个月内，向人民法院起诉。”据此，当事人可以选择申请行政复议或者提起行政诉讼。《行政复议法》第30条第1款“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼”的规定与《森林法》第17条第3款看似冲突，但由于法释［2003］5号批复规定了但书：“法律另有规定的除外。”所以《行政复议法》第30条第1款中关于行政复议前置的规定应当服从于《森林法》第17条第3款的规定。反过来说，如果没有但书规定，对于二者之间的冲突，因为前者是1984年制定、1998年修订的一般法，后者是1999年制定的规范行政复议程序的特别法，遵照后法优于前法、特别法优于一般法的原则，应当适用《行政复议法》第30条第1款的规定。第二种意见将法释［2003］5号批复中的“法律另有规定”理解为《行政复议法》第30条第2款规定及其他法律关于复议终局裁决的法律规定有失偏颇，从这个角度看，批复中的但书显得多余，容易引起人们的误解。

　　2）与《行政诉讼法》相关条文进行对比来理解“法律另有规定的除外”。笔者将法释［2003］5号批复中的“法律另有规定的除外”与《行政诉讼法》相关条文进行比较。《行政诉讼法》第39条“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当在知道作出具体行政行为之日起3个月内提出。法律另有规定的除外。”也就是说，行政诉讼起诉期限的一般规则是，直接向法院起诉的，起诉期限为3个月。此外，《邮政法》（1986年制定）等法律规定起诉期限为15日，《森林法》等法律规定起诉期限为30日，根据《行政诉讼法》（1989年制订）第39条的规定，对于起诉期限，其他法律另有规定的，依其他法律的规定。考虑到上述法律规定的期限较《行政诉讼法》的规定短，不利于最有效地保护公民、法人和其他组织的权益，因此，这些法律修改时应与《行政诉讼法》作一致规定［2］。第一种意见将法释［2003］5号批复中的但书理解为，如果批复与今后制订的法律不一致时，服从于今后制订的法律是不全面的，应当理解为不仅包括今后的，还应包括以前制订的法律。

　　3）与《行政复议法》相关条文进行对比来理解“法律另有规定的除外”。笔者再将法释［2003］5号批复中的“法律另有规定的除外”与《行政复议法》相关条文进行比较。原《行政复议条例》（1990年制定）第29条规定：“公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道该具体行政行为之日起15日内提出，法律、法规另有规定的除外。”《行政复议条例》在规定一般的申请复议期限为15日的同时，又规定法律、法规另有规定的除外，而我国现行法律、法规关于申请复议期限的规定很不统一。规定申请期限的长短从3天到3个月不等。这些有多于15日的，有少于15日的，公民、法人和其他组织难以一一掌握，申请复议时十分不便。而且随着社会的发展，行政管理将会日趋多样化，相应的法律、法规会越来越多，有关申请行政复议的期限也会越来越复杂，这种不统一也会给公民、法人和其他组织的申请带来更多更大的麻烦［12］。于是，1999年的《行政复议法》第9条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”《行政复议法》第9条关于提起复议的期限，如果用“但是法律另有规定的除外”，就有可能出现申请复议的期限短于60日或长于60日的情形，而用“但是法律规定的申请期限超过六十日的除外”，就是为了说明申请行政复议的期限至少是60日，如果法律规定的申请期限小于60日的，就要被自动延长至60日。

　　基于上述分析，笔者认为案例1是对当地政府撤销林权证的处理不服而起诉，案例2不涉及林权证的颁发与撤销，是对当地政府为处理两家矛盾作出的决定不服而起诉，符合“法律另有规定的除外”情形。

　　综上所述，案例1代某与陈某的行政确认纠纷，案例2魏某与宗某的行政裁决纠纷，均符合“确认行政具体行为”和认为“已经依法取得”使用权的情形，均可以适用《行政复议法》第30条第1款和法释［2003］5号批复，但是因为法释［2003］5号中的但书“法律另有规定的除外”，导致案例2中的当事人根据《森林法》第17条的规定，既可以选择申请复议，也可以选择直接向人民法院提起行政诉讼，而案例1中的当事人应当先申请行政复议，对行政复议决定不服的，才可以依法向人民法院提起行政诉讼。

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　　来源：行政法实务