土地历史遗留问题的处理

　　裁判要旨

　　1995年12月20日爱谛公司即已取得涉案国有土地使用权并办有国有土地使用证，但证上土地用途和批准使用期限两项登记内容空白，被诉告知函的作出即为解决该遗留问题。爱谛公司当年系作为招商引资企业入驻黄龙工贸城，工商登记为制造业企业，且一直将涉案土地作为工业用地使用。原临颍县国土资源局作出被诉告知函第一项，结合涉案土地历史规划及利用情况，将涉案土地认定为国有工业类型土地使用权，确定使用年限为50年，不违反法律规定。依据上诉人签订的征地合同中关于土地使用期限为70年的约定，不能直接得出涉案土地为居住用地的结论。且工业用地使用年限应依法确定，不能突破《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的工业用地出让最高年限50年。上诉人主张以合同约定及目前土地利用规划，推定涉案土地用途为居住用地，缺乏事实和法律依据，本院不予支持，其关于“责令临颍县人民政府、临颍县自然资源局对爱谛公司的国有土地使用权类型和使用年限重新作出认定，认定爱谛公司的国有土地使用权为国有居住用地类型土地使用权，土地使用年限70年，自1995年12月16日起至2065年12月16日止”的诉讼请求，应予驳回。此外，漯河市中级人民法院（2008）漯行初字第5号生效行政判决已经明确认定爱谛公司与黄龙工贸城管理委员会签订的合同虽不是专门的国有土地使用权出让合同，但无论是合同依据还是约定价款、土地使用年限，均符合土地使用权出让的特征，爱谛公司取得国有土地使用权不符合划拨特点，不应认定为划拨性质。

　　裁判文书

　　河南省高级人民法院

　　行 政 判 决 书

　　（2020）豫行终35号

　　上诉人（一审原告）爱谛（漯河）工艺有限公司，住所地河南省临颍县黄龙工贸城开发区。

　　法定代表人爱谛?西里东葛，该公司董事长。

　　被上诉人（一审被告）临颍县人民政府，住所地河南省临颍县颍川大道北。

　　法定代表人赵丹，县长。

　　委托代理人李江涛，工作人员。

　　被上诉人（一审被告）临颍县自然资源局（原临颍县国土资源局），住所地河南省临颍县颍北新区二环路中段北侧。

　　法定代表人徐小伟，局长。

　　委托代理人程黎军，工作人员。

　　爱谛（漯河）工艺有限公司（以下简称爱谛公司）因与临颍县人民政府、临颍县自然资源局土地行政纠纷一案，不服漯河市中级人民法院（2019）豫11行初139号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理。本案现已审理终结。

　　爱谛公司起诉请求撤销原临颍县国土资源局于2019年3月25日作出并向爱谛公司发送的《告知函》；责令临颍县人民政府、临颍县自然资源局对爱谛公司的国有土地使用权类型和使用年限重新作出认定，认定爱谛公司的国有土地使用权为国有居住用地类型土地使用权，土地使用年限70年，自1995年12月16日起至2065年12月16日止。

　　漯河市中级人民法院一审查明，1995年12月16日，河南省临颍县黄龙工贸城管理委员会（甲方）与泉全（漯河）工艺有限公司（乙方）注明根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等有关政策、法规和临颍县人民政府[94]6号文件精神签订合同书一份，该合同第一条约定：甲方同意乙方在黄龙工贸城开发区征用土地投资开发。该土地坐落四邻为：东临107国道，北邻南方工贸公司，南邻临颍汽贸公司，西邻临颍县吴纯饲料公司。土地面积13.55亩；第三条约定经甲乙双方同意，甲方代乙方在黄龙工贸城征地13.55亩，建房1664平方米。折合人民币94万元。甲方把上述13.55亩土地和1664平方米建筑物以94万元人民币转交给乙方。土地使用年限为70年，70年后在原基础上续签合同，继续使用。1995年12月20日，双方又签订《房地产买卖契约》一份，该合同第一条约定，甲方自愿将座落在黄龙工贸城107国道西的房地产（房屋建筑面积1664.5平方米；土地使用面积13.7亩）出售给乙方，第二条约定，双方议定的上述房地产成交价格为人民币94万元。泉全（漯河）工艺有限公司交付了94万元，票据显示为房地产费。1995年12月20日，临颍县土地管理局为泉全（漯河）工艺有限公司颁发了国有土地使用证，但土地用途和批准使用期限栏均为空白。1997年9月29日，漯河市对外经济贸易局批复同意泉全（漯河）工艺有限公司变更名称为爱谛（漯河）工艺有限公司。爱谛公司于2008年6月19日起诉临颍县人民政府，要求撤销临颍县人民政府、临颍县自然资源局关于补交土地费用的决定，并要求责令临颍县人民政府、临颍县自然资源局确认爱谛（漯河）工艺有限公司的土地为国有出让土地，漯河市中级人民法院于2008年8月22日作出（2008）漯行初字第5号行政判决书，判决驳回爱谛公司“要求撤销临颍县人民政府、临颍县自然资源局关于补交土地费用的决定”的诉讼请求，责令临颍县人民政府六十日内对爱谛公司的国有土地使用权类型予以明确确认。临颍县政府未提出上诉。上述行政判决书生效后，临颍县人民政府一直未履行判决内容。经爱谛公司多次向有关部门反映，2019年3月25日，原临颍县国土资源局对爱谛公司作出《告知函》一份，主要内容是对爱谛公司所占用土地进行如下认定：一、位于临颍县城区107国道西侧，南方工贸公司北侧的13.55亩土地为国有工业类型土地使用权。土地使用年限50年，自1995年12月16日至2045年12月16日止。二、鉴于你公司前期土地出让行为不规范，为规范国有土地出让行为，确保你公司拥有合法的土地使用权，请尽快到城市规划行政主管部门申请出具该宗土地的规划设计条件及附图，在此基础上，与我局签订国有土地出让合同并完善相关手续。爱谛公司不服上述告知函内容，诉至一审法院。

　　一审法院另查明，爱谛营业执照显示，其经营范围为加工玉石、珠宝、首饰、大脑放松器、沐浴露、洗发精、果酱、饮料、保健制品；销售自产产品。现爱谛公司已经被吊销营业执照，已不再经营。爱谛公司称原法人代表爱谛?西里东葛改由李全才担任，并称爱谛?西里东葛与李全才系同一个人，但并未提供证据予以证明。

　　漯河市中级人民法院一审认为：《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”第十二条规定“土地使用权出让最高年限按下列用途确定：（一）居住用地七十年；（二）工业用地五十年；（三）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；（四）商业、旅游、娱乐用地四十年；（五）综合或者其他用地五十年。”本案中，原临颍县国土资源局有权对涉案土地的用途及使用年限作出认定。爱谛公司工商登记资料显示其为制造业性质企业且一直占用涉案土地用于工业经营，原临颍县国土资源局根据土地使用历史及现状和土地利用总体规划，认定涉案土地为国有工业类型土地使用权，使用年限为50年并无不当。综上所述，爱谛公司的诉讼请求不能成立，依法应予驳回。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，一审法院判决驳回爱谛（漯河）工艺有限公司的诉讼请求。

　　爱谛公司不服一审判决，向本院上诉称：（一）被上诉人一直未明确土地性质，致使涉案土地一直未实际投入使用于工业经营，土地现状并非工业用地，即使上诉人为制造性质企业，持有居住用地使用权也不违反法律禁止性规定。（二）原审中被上诉人未提供涉案土地区域总体规划证明涉案土地性质为商业用地，根据土地现状和规划，涉案土地应为居住用地。（三）上诉人与临颍县黄龙工贸城管理委员会签订的征地合同约定土地使用期限为70年，按照《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定居住用地为70年，因此双方的真实意思表示为出让地使用权类型为居住用地。（四）一审法院错误适用行政诉讼法第六十九条规定驳回上诉人的诉讼请求。综上，请求撤销一审判决，改判支持上诉人所有诉讼请求。

　　被上诉人临颍县人民政府答辩称：（一）根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条规定，县政府及土地管理部门有权对土地类型及使用年限进行认定。（二）被上诉人属工业企业，其持有的土地证上未载明土地类型和使用年限，县政府和土地部门认定涉案土地为工业用地，使用年限为50年，符合法律规定和本案实际。（三）上诉人主张应按《征地合同》中的使用年限推定土地类型，没有法律和事实依据。根据《征地合同》第三条约定，该合同属于委托合同的性质，实际为招商引资中相关机构的优惠服务举措，相关后期用地手续仍应依法办理。而《房地产买卖契约》本质上属于房地产转让的民事合同，未明确土地使用年限，且该合同订立在后，法律效力优先，与《征地合同》矛盾时应以后合同为准。综上，一审判决认定事实及适用法律正确，请求维持一审判决。

　　被上诉人临颍县自然资源局答辩称，工贸城是政府封闭式管理园区，上诉人签订合同后始终没有缴纳土地出让金，无规划权限，虽取得土地证书，但取得程序不规范。告知函系根据土地现状出具，告知涉案土地为工业用地，期限50年，具有法律依据，依法应当维持。在没有规划条件，变更土地用途的情况下，上诉人请求认定涉案土地为居住用地没有法律依据。上诉人的两项诉讼请求没有法律依据，应予驳回。

　　本院经审理查明的事实与一审法院查明事实一致。

　　本院认为，1995年12月20日爱谛公司即已取得涉案国有土地使用权并办有国有土地使用证，但证上土地用途和批准使用期限两项登记内容空白，被诉告知函的作出即为解决该遗留问题。爱谛公司当年系作为招商引资企业入驻黄龙工贸城，工商登记为制造业企业，且一直将涉案土地作为工业用地使用。原临颍县国土资源局作出被诉告知函第一项，结合涉案土地历史规划及利用情况，将涉案土地认定为国有工业类型土地使用权，确定使用年限为50年，不违反法律规定。依据上诉人签订的征地合同中关于土地使用期限为70年的约定，不能直接得出涉案土地为居住用地的结论。且工业用地使用年限应依法确定，不能突破《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定的工业用地出让最高年限50年。上诉人主张以合同约定及目前土地利用规划，推定涉案土地用途为居住用地，缺乏事实和法律依据，本院不予支持，其关于“责令临颍县人民政府、临颍县自然资源局对爱谛公司的国有土地使用权类型和使用年限重新作出认定，认定爱谛公司的国有土地使用权为国有居住用地类型土地使用权，土地使用年限70年，自1995年12月16日起至2065年12月16日止”的诉讼请求，应予驳回。此外，漯河市中级人民法院（2008）漯行初字第5号生效行政判决已经明确认定爱谛公司与黄龙工贸城管理委员会签订的合同虽不是专门的国有土地使用权出让合同，但无论是合同依据还是约定价款、土地使用年限，均符合土地使用权出让的特征，爱谛公司取得国有土地使用权不符合划拨特点，不应认定为划拨性质。在此情形下，原临颍县国土资源局作出告知函第二项，仍要求爱谛公司按照新出让国有土地的程序出具规划设计条件及附图，签订出让合同完善手续，显然与生效判决认定的内容不符。因此，被诉告知函第二项应予撤销。综上，一审判决部分事实认定及适用法律有误，本院予以纠正，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第二项之规定，判决如下：

　　一、撤销漯河市中级人民法院于2019年11月20日作出的（2019）豫11行初139号行政判决；

　　二、撤销原临颍县国土资源局于2019年3月25日对爱谛（漯河）工艺有限公司作出的《告知函》第二项，即撤销“鉴于你公司前期土地出让行为不规范，为规范国有土地出让行为，确保你公司拥有合法的土地使用权，请尽快到城市规划行政主管部门申请出具该宗土地的规划设计条件及附图，在此基础上，与我局签订国有土地出让合同并完善相关手续。”

　　三、驳回爱谛（漯河）工艺有限公司第二项诉讼请求，即驳回爱谛（漯河）工艺有限公司关于“责令临颍县人民政府、临颍县自然资源局对爱谛公司的国有土地使用权类型和使用年限重新作出认定，认定爱谛公司的国有土地使用权为国有居住用地类型土地使用权，土地使用年限70年，自1995年12月16日起至2065年12月16日止”的诉讼请求。

　　一、二审案件受理费各50元，由临颍县人民政府、临颍县自然资源局共同负担。

　　本判决为终审判决。

　　审判长 别志定

　　审判员 肖海生

　　审判员 苗春燕

　　二〇二〇年八月三日

　　书记员 刘慧蒙

　　来源：行政法报